Una reciente sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha venido a impactar de manera muy relevante en la organización del sistema de recursos jurisdiccionales establecidos por nuestra Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Así, la implementación de la doctrina establecida por esta sentencia, nos aboca, necesariamente, a una reforma legal de nuestro sistema de recursos.
La reciente sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) de 30 de junio de 2020, asunto Saquetti Iglesias v. España ha venido a impactar de manera muy relevante en la organización del sistema de recursos jurisdiccionales establecidos por nuestra Ley 29/1998 de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
Mediante la referida sentencia, el TEDH exige la aplicación de la garantía del doble grado de revisión jurisdiccional, prevista en el artículo 2 del Protocolo n.o 7 anejo al Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (la Convención), frente a las sanciones administrativas que por su gravedad merecen el calificativo de penales a los efectos del artículo 6 de la Convención.
De esta manera, el TEDH desautoriza la jurisprudencia del Tribunal Constitucional existente hasta el momento, que consideraba que la garantía del doble grado de revisión jurisdiccional para las sanciones administrativas no dimanaba de la Constitución y su implantación dependía exclusivamente de razones de oportunidad apreciadas por el legislador. (STC 89/1995).
Aunque el valor de las sentencias del TEDH es declarativo y de manera directa solo afecta al concreto caso enjuiciado, no cabe duda de que el respeto general a su jurisprudencia constituye un valor irrenunciable al que el legislador español ha sido particularmente sensible.
Así el vigente artículo 5 bis de la Ley 6/1985 de 1 de julio, Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), permite, bajo determinadas circunstancias, revisar una sentencia dictada por un órgano jurisdiccional nacional, que haya sido declarada contraria a la Convención por el TEDH.
La implementación de la doctrina establecida por esta sentencia, nos aboca, necesariamente, a una reforma legal de nuestro sistema de recursos por lo que a las sanciones respecta ya que en caso contrario, se estaría produciendo una violación de la Convención en cada supuesto que se denegara el doble grado de jurisdicción, como se pone de manifiesto a continuación.
Sin perjuicio de lo anterior solo cabe recordar que esta sentencia, dictada por una Sala de 7 jueces, puede ser remitido a la Gran Sala para su revisión, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 43 de la Convención y 73 del Reglamento de Procedimiento del TEDH de 1 de agosto de 2018. También hay que decir que este procedimiento de revisión es absolutamente excepcional y sujeto a muy estrictos requisitos de admisibilidad.
I. Los hechos
1. El 20 de marzo de 2011 el Sr. Saquetti fue objeto de un control de seguridad en el aeropuerto de Madrid-Barajas cuando se disponía a viajar a Buenos Aires. En el curso de dicho control, le interceptaron 154.800 euros disimulados en el equipaje.
2. El Sr. Saquetti justificó el origen de dicha suma significando que era de origen legal y de su propiedad.
3. En concreto manifestó que desde el año 2004 y como consecuencia de la política del «corralito» seguida en Argentina había vendido algunas propiedades inmobiliarias por un importe total de 327.000 euros, cantidad que trasladó a España.
4. Al realizar dicha operación, presentó ante las autoridades españolas las declaraciones correspondientes (S1) sin objeciones de tipo alguno por parte de las mismas. Manifiesta también que ignoraba que a la salida del territorio nacional tuviera que realizar las mismas declaraciones.
5. El 30 de agosto de 2011, la Dirección General del Tesoro y de la Política Financiera, le impuso una sanción de multa por importe de 153.800 euros, como autor de una infracción grave prevista en los artículos 52.3 y 34.1 a) de la Ley 10/2010 de 28 de abril de prevención del blanqueo de capitales y financiación del terrorismo y en el RD 54/2005 de 21 de enero, consistente en no declarar a la salida del territorio nacional medios de pago por importe igual o superior a 10.000 euros o su contravalor en moneda extranjera.
6. El 27 de octubre de 2011, el Sr. Saquetti interpuso contra dicha resolución, un recurso contencioso-administrativo ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que el 17 de enero de 2013 dictó sentencia desestimándolo-
La sentencia contenía la indicación de que era firme, ya que contra la misma no cabía recurso de casación ante el Tribunal Supremo al no superar la cuantía del procedimiento los 600.000 euros. Todo ello de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86.2 b) de la Ley 29/1998 de 13 de julio de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA).
7. El Sr. Saquetti interpuso recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional que fue inadmitido mediante providencia de fecha 29 de abril de 2013, dado que el recurrente no había justificado suficientemente la relevancia constitucional de la cuestión planteada.
8. Interpuesto recurso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la Tercera Sección del mismo dictó sentencia el 30 de junio de 2020, declarando que el Estado Español había infringido el artículo 2 del Protocolo n.o 7 de la Convención de 4 de noviembre de 1950, y en consecuencia, debía indemnizar al Sr. Saquetti con 9.600 euros en concepto de daños morales y con 5.000 euros para sufragar los gastos procesales.
9. El citado artículo 2 del Protocolo n.o 7 del Convenio para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (la Convención), que fue aprobado el 22 de noviembre de 1984, dispone lo siguiente:
«1.Toda persona declarada culpable de una infracción penal por un tribunal, tendrá derecho a que la declaración de culpabilidad o la condena sea examinada por una jurisdicción superior. El ejercicio de ese derecho, incluidos los motivos por los cuales pueda ser ejercitado, se regularán por ley.
2. Este derecho podrá ser objeto de excepciones en caso de infracciones de menor gravedad según las defina la ley, o cuando el interesado haya sido juzgado en primera instancia por el más alto tribunal o haya sido declarado culpable y condenado al resolverse un recurso contra su absolución».
II. La fundamentación de la sentencia
1. Sobre la naturaleza penal de la sanción impuesta. Doctrina general del TEDH
De acuerdo con una ya muy consolidada doctrina del TEDH iniciada con la sentencia de 8 de junio de 1976, asunto Engel v. Países Bajos, no por el hecho de una sanción reciba a nivel interno de cada Estado la calificación de administrativa, puede ignorarse su naturaleza penal en los supuestos más graves, resultando en consecuencia de aplicación determinadas garantías que la Convención establece para este tipo de supuestos.
De esta manera el TEDH reaccionó ante la tendencia observada en distintos Estados, consistente en despenalizar conductas que pasaban a tipificar como infracciones administrativas, y al mismo tiempo castigándolas con sanciones muy severas, equivalentes a las penales, excluidas las que implicasen privación de libertad.
Para que una infracción nominalmente calificada como administrativa sea considerada como penal a los efectos de lo dispuesto en los artículos 6 de la Convención y 2 del Protocolo n.o 7 antes mencionado, debe cumplir alguno de estos tres criterios tradicionalmente denominados «criterios Engel»: la calificación de la infracción a nivel interno, la naturaleza de la infracción y el nivel de gravedad de la sanción.
El primer criterio, o la calificación de la infracción a nivel interno.
Tiene un valor relativo.
La calificación interna como infracción administrativa y su eventual impugnación ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, que fue la primera alegación del Gobierno español, no impide que el TEDH concluya que la infracción, calificada como administrativa, tenga naturaleza penal a los efectos de la Convención, si concurre alguno de los otros criterios.
El segundo criterio o la naturaleza de la infracción.
Es el más relevante.
El TEDH considera que concurre este segundo criterio cuando la norma sancionadora que sirve de base a la sanción, tiene una eficacia general y está dirigida a un número indeterminado de destinatarios, en este caso cualquier persona física o jurídica que cruzando una frontera realice las conductas descritas como punibles.
También toma en consideración, el bien jurídico protegido, que en este caso iba más allá de la simple protección de la pérdida de capital por el Estado, pues se identifica fundamentalmente con la disuasión y represión de la obligación legal de declaración.
Dicha circunstancia, por sí sola, resulta suficiente a juicio del TEDH para calificar la infracción como de naturaleza penal.
El tercer criterio, o la gravedad de la sanción impuesta.
No es por sí determinante.
En el presente caso, si bien la infracción cometida no lleva aparejada una sanción de pérdida de libertad, el montante de la multa impuesta, que coincide la cantidad requisada en aduana, es lo suficientemente severo como para justificar la calificación de infracción como penal, máxime cuando el Tribunal Superior de Justicia no realizó un juicio de proporcionalidad sobre la cuantía de la multa.
2. Eventual aplicación al caso enjuiciado de las excepciones previstas en el artículo 2 del Protocolo n.o 7
A continuación y a instancias de Gobierno español, el TEDH examinó la posibilidad de aplicar al presente caso alguna de las excepciones contempladas en el artículo 2 del Protocolo número 7, llegando a una conclusión negativa.
El carácter menor de la infracción
El TEDH reconoce a los Estados un gran margen de apreciación, que es consecuencia del principio de subsidiariedad, para establecer una regulación interna preventiva del blanqueo de capitales por lo que es necesario analizar en cada caso las circunstancias concurrentes.
Ciertamente las sanciones que se impongan en esta materia deben tener un cierto grado de severidad, pero también debe considerarse la proporcionalidad de la sanción y singularmente las consecuencias que puedan derivarse para el infractor. Por todo ello, no solo las sanciones privativas de libertad merecen la calificación de sanciones penales.
El TEDH realiza un examen sobre la proporcionalidad de la sanción y observa que los artículos 52.3 y 34.1 a) de la Ley 10/2010 de 28 de abril de prevención del blanqueo de capitales y financiación del terrorismo permiten imponer una multa desde 600 euros al doble de la cantidad requisada y constata que en este caso se impuso un equivalente exacto a dicha cantidad, esto es, 153.800 euros.
Además de este dato, el TEDH tomó en consideración la falta de antecedentes del sancionado, el origen legal del dinero retenido, y, singularmente, que en ningún caso se trató de una operación de blanqueo de capitales y fraude fiscal, sino del incumplimiento de una obligación fiomal de declaración de salida, no sujeta a autorización previa. Destaca que el Tribunal Superior de Justicia no hizo mención a ninguna de dichas circunstancias.
En estas circunstancias, el S. Saquetti tenía derecho a exigir un doble grado de jurisdicción para revisar la sanción impuesta.
3. ¿Existió un doble grado de jurisdicción revisora de la sanción?
Los órganos del Estado intervinientes en el proceso a nivel interno español fueron la Dirección General del Tesoro y de la Política Financiera, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid y el Tribunal Constitucional, no así el Tribunal Supremo habida cuenta de que contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia no cabía recurso de casación.
El TEDH analiza la naturaleza de dos de dichos órganos, la Dirección General y el Tribunal Constitucional y llega a la conclusión de que no reúnen las características exigidas por el Protocolo número 7 para ser considerados como jurisdicciones superiores. Así las cosas, resulta innecesario realizar examen alguno sobre el Tribunal Superior de Justicia.
La Dirección General del Tesoro y de la Política Financiera
Frente a la alegación del Gobierno español a favor de considerar a dicho órgano como jurisdicción superior, el TEDH invoca el apartado 17 de informe explicativo del Protocolo numero 7 para subrayar que las autoridades administrativas que no pueden ser consideradas tribunales en el sentido del artículo 6 de la Convención, no pueden ser consideradas «jurisdicciones».
El TEDH constata que la Dirección General del Tesoro y de la Política Financiera es un órgano de la Administración activa que carece de independencia, ya que está directamente subordinada al Ministerio de Economía, por lo que no reúne los requisitos para ser considerada una jurisdicción.
El Tribunal Constitucional
En este caso el TEDH invoca el apartado 18 del informe antes referido y destaca que, si bien puede considerarse que los Tribunales de apelación o casación reúnen los requisitos exigidos para satisfacer las necesidad del doble grado de jurisdicción, ninguna mención se hace en el mismo a los Tribunales Constitucionales.
El TEDH subraya que las competencias del Tribunal Constitucional al resolver los recursos de amparo, se limitan a evaluar si los derechos fundamentales del justiciable se han respetado y en caso contrario, puede restablecerlos pero deberá abstenerse de cualquier otra consideración sobre la actuación de los órganos jurisdiccionales, sus errores o las infracciones de legalidad que los mismos hayan cometido.
En estas circunstancias, el TEDH concluye que tampoco el Tribunal Constitucional puede ser considerado una segunda instancia a los fines del artículo 7.2 del Protocolo.
No cuestiona el TEDH el carácter de jurisdicción superior del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, pero señala que, tratándose de la única autoridad judicial interviniente, no puede tenerse por satisfecha la garantía revisora del doble grado de jurisdicción prevista para lasa infracciones de carácter penal.
Termina afirmando que es legítima la limitación de recursos realizada por el legislador nacional que impide el acceso al Tribunal Supremo, pero justamente esa circunstancia provoca que se vulnere en este caso el artículo 2 del Protocolo número 7.
Finalmente, el TEDH rechaza la íntegra petición indemnizatoria solicitada por el Sr. Saquetti, que solicitó 153.200 euros en concepto de daño moral, es decir, la cantidad retenida menos los 600 euros que corresponden a la sanción mínima.
El TEDH consideró suficiente por dicho concepto la suma de 9.000 euros, habida cuenta que la vulneración del derecho del recurrente es meramente procesal, sin que se haya analizado el fondo de la cuestión.
III. El voto particular concurrente
El Juez Sr. Lemmens suscribió una opinión concurrente con la decisión mayoritaria, pero discrepó del razonamiento seguido por la mayoría en referencia a la calificación de la sanción como menor o menos grave, en los términos que se exponen a continuación:
1.No comparte la afirmación de la sentencia en la que afirma que deben tomarse en consideración las circunstancias particulares de cada caso, singularmente la proporcionalidad y las consecuencias graves que pudieran derivarse para el justiciable en función de su situación personal.
2.En su opinión, solo circunstancias objetivas pueden servir para calificar una sanción como menos grave o menor. En consecuencia, la gravedad de la sanción se refiere a la gravedad potencial de la sanción que puede imponerse, extremo que está determinado en la ley, y no a la sanción realmente impuesta.
3. En el presente caso, la propia ley califica como infracción grave la conducta sancionada, lo que es una indicación relevante, a lo que debe añadirse el sistema español de imposición de sanciones para una infracción formal, que no prevé un limite máximo para la sanción ya que el mismo está constituido por el doble de la cantidad retenida. Con estos datos, no hay duda de que la infracción debe calificarse como grave a los efectos del artículo 2 del Protocolo número 7.
IV. Comentario
Son muchas las cuestiones relevantes que suscita esta sentencia y que pasamos a analizar, limitándonos al plano nacional español ya que la sentencia comentada, también puede desplegar efectos ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, ya que los 27 Estados miembros también forman parte del Consejo de Europa y por lo tanto están también sujetos a la jurisdicción del TEDH. La complejidad de dicho análisis, recomienda dedicarle un comentario diferenciado.
1. En relación con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español
La única resolución del Tribunal Constitucional español que se refiere a la aplicación de la doctrina del derecho a la doble instancia penal en relación con la revisión de las sanciones administrativas, es la STC 89/1995, dictada el 6 de junio y lo hace en términos radicalmente opuestos a los expuestos por el TEDH, por lo que el Tribunal Constitucional deberá adaptar su jurisprudencia a esta doctrina.
Los argumentos empleados por el Tribunal Constitucional expuestos en la referida sentencia fueron los siguientes:
- 1. Asume plenamente la doctrina del TEDH que impone la aplicación generalizada aunque con ciertos matices de las garantías del proceso penal al procedimiento administrativo sancionador.
- 2. También señala como jurisprudencia constitucional consolidada el derecho a la doble instancia o de acceso a un medio de impugnación de una naturaleza determinada en el proceso penal para el condenado por delito y ello por aplicación combinada de los artículos 2 del Protocolo Séptimo al C.E.D.H. y 14.5 del P.I.D.CP en relación con el art. 10.2 de la C.E.
- 3. Sin embargo, expresamente se opone a que el derecho a la doble instancia penal haya de ser también reclamable en la esfera del proceso contencioso-administrativo, de acuerdo con el siguiente razonamiento:
Los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa no imponen sanciones, ya que su función es meramente revisora de la actuación sancionadora que corresponde directamente a la Administración y operan por lo tanto como garantes del acceso de los ciudadanos a los tribunales. Por esa razón, la desestimación de un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra un acto sancionador, no puede asimilarse a una condena sujeta al doble grado de jurisdicción.
- 4. Sin perjuicio de lo anterior, en la tramitación y resolución del recurso jurisdiccional revisor deben respetarse los restantes derechos y garantías propios del proceso penal, compatibilizándolos con las particularidades de la jurisdicción contencioso-administrativa.
- 5. Lo anterior no es incompatible con el hecho de que frente a la sentencia dictada por los Tribunales administrativos, pueda el legislador, atendida la gravedad de la sanción y la necesidad de cohonestar los derechos fundamentales a «un proceso con todas las garantías» y «sin dilaciones indebidas», arbitrar los oportunos medios de impugnación ante un tribunal de superior rango.
De esta manera, el Tribunal Constitucional solo recepcionó un aspecto de la jurisprudencia del TEDH, en concreto aquella que considera compatible con el artículo 6 de la Convención que las infracciones administrativas, aún de naturaleza penal por su gravedad, generalidad de destinatarios y efecto disuasorio, sean impuestas por una autoridad administrativa siempre que puedan ser revisadas por un órgano jurisdiccional con plena jurisdicción (sentencia de 21 de febrero de 1984, apartado 56, asunto Öztürk).
Sin embargo, el Tribunal Constitucional no tuvo en cuenta que esa concesión a favor de la actuación administrativa y su singular procedimiento, justificada en función de poder de autoorganización de los Estados, no puede desconocer el carácter penal de una sanción como la impuesta en este caso, y su consecuencia inmediata, que es el respeto de la garantía procesal, entre otras, del doble grado de jurisdicción revisora.
El TEDH descarta el carácter «jurisdiccional» del Tribunal Constitucional, incorporando un debate conexo como es el del nivel del control judicial que debe ser realizado con «plena jurisdicción», como atributo indispensable para identificar a un tribunal a los efectos del artículo 6 de la Convención. Sobre este extremo, la sentencia de 4 de marzo de 2014, asunto Grande Stevens, apartado 134, realiza un detallado examen de la jurisprudencia al respecto.
No menciona el TEDH en la sentencia comentada el concepto «plena jurisdicción», pero sí aplica su lógica en sus apartados 54 a 57, llegando a la conclusión de que el Tribunal Constitucional no puede ser calificado como una jurisdicción de segunda instancia ya que se limita a constatar la violación de los derechos fundamentales y carece de competencias revisoras sobre los hechos y la normativa aplicada.
De acuerdo con una consolidada jurisprudencia, de la que es un ejemplo la STEDH de 27 de septiembre de 2011, asunto Menarini Diagnostics, apartados 63 a 67, lo determinante para validar un control de plena jurisdicción, es que los órganos jurisdiccionales, tanto en la primera como en la segunda instancia, puedan pronunciarse mediante un examen detallado, sobre todas las alegaciones de hecho y de derecho planteadas por los recurrentes y valorar plenamente la prueba. Deben tener competencia para reformar y anular, en su caso, la sanción impugnada y aplicar el principio de proporcionalidad, tanto a la sanción, como a las decisiones técnicas de la Administración.
No obstante, el TEDH deja un resquicio abierto en favor de la Administración, pues considera que si bien los tribunales no pueden sustituir a la Administración cuando ejerce un poder discrecional, sí pueden verificar el uso adecuado del mismo, extremo que suscitó un intenso debate en el seno del TEDH como evidencia el voto particular emitido por el juez portugués. Sr. Pinto de Alburquerque.
2. En relación con los tribunales ordinarios
El impacto de la sentencia del TEDH respecto de la actuación de los tribunales ordinarios se concentra fundamentalmente en dos supuestos:
1.Aquellos casos en los que la competencia para enjuiciar las sanciones impuestas por la Administración activa se atribuye directamente a las Salas de lo contencioso-administrativo de los Tribunales de Justicia y de la Audiencia Nacional.
Resulta evidente que tanto uno como otro tribunal merecen la condición de órganos jurisdiccionales en el sentido del artículo 6 de la Convención, interpretado por la jurisprudencia antes citada del Tribunal. De forma explícita así lo indica la sentencia objeto de comentario respecto de los Tribunales Superiores de Justicia.
La duda, sin embargo, se plantea respecto del Tribunal Supremo.
Es cierto que la sentencia comentada, en su apartado 54, indica que resulta admisible que el segundo grado de revisión jurisdiccional pueda realizarse mediante el recurso de casación en el que la facultad revisora del Tribunal Supremo respecto de los hechos fijados en la instancia está limitada. No obstante, para validar dicha actuación debe tenerse muy presente la jurisprudencia del TEDH sobre las facultades que debe tener un Tribunal de casación para satisfacer el requisitos del segundo grado de revisión jurisdiccional, de la que es un ejemplo la doctrin, ampliamente reiterado, de la sentencia Menarini Diagnostic antes citada.
El problema al que nos enfrentamos, es que no es ese el modelo de casación que en la actualidad rige en nuestro Tribunal Supremo. En ese sentido, necesariamente debe tenerse en cuenta la reforma del recurso de casación operada en la Ley 29/1998 de 13 de julio de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), y que fue efectuada por la Ley Orgánica 7/2015 de 21 de julio.
Dicha reforma ciertamente amplió formalmente el acceso a la casación, suprimiendo por ejemplo la limitación de cuantía a la que se refiere la sentencia comentada, pero modificó de manera muy profunda el alcance y sentido de las facultades revisoras del Alto Tribunal, marginando la idea de que el Tribunal Supremo es la última instancia judicial que tiene por objeto la restauración de derechos.
Así, el nuevo artículo 88 de la LJCA vincula las competencias revisoras del Tribunal Supremo a cuestiones de pura interpretación normativa de acuerdo con el criterio del interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, estableciendo al efecto un severo control de admisibilidad de los recursos.
No cabe duda de que la referida reforma de la casación se ajusta plenamente a las exigencias de la Convención, y buena prueba de ello es la sentencia del TEDH de 2 de septiembre de 2016, asunto Papaioannou, mediante la cual el TEDH validó la reforma de la casación griega que se articuló en forma muy similar a la española vigente. Señaló en esa sentencia el TEDH, que el rigor en la admisión de los recursos de casación y la limitación de acceso a la misma para cuestiones relevantes en orden a fijar jurisprudencia, no es contrario a la Convención, sin perjuicio de que dicha decisión pueda ocasionar una violación del derecho al doble grado jurisdiccional, como apunta la sentencia objeto de comentario.
No resuelve este problema el dictado del artículo 88.3, d) de la LJCA, que establece la presunción de existencia de un interés casacional objetivo «cuando (el Tribunal de casación), resuelva recursos contra actos o disposiciones de los organismos reguladores o de supervisión o agencias estatales cuyo enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional». Si bien esa disposición engloba acto sancionadores, solo se refiere a un sector de la actividad administrativa y además, se añade un párrafo que permite incluso en esos casos inadmitir el recurso de casación «cuando el Tribunal aprecie que el asunto carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia».
En cualquier caso, no parece que los reguladores económicos pudieran estar afectados por la doctrina de la sentencia comentada, a la vista de la doctrina establecida en la sentencia de 4 de marzo de 2014, asunto Grande Stevens, apartados 96 y ss, que calificó como tribunal independiente a la CONSB italiana, equivalente de la CNMV española. A este respecto tiene mucho interés lo que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea pueda resolver en la cuestión prejudicial planteada por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (asunto C-462/19).
En estas circunstancias, tampoco es dudoso que con esa nueva regulación de la casación, el Tribunal Supremo pierde las facultades de control que caracterizan a un órgano judicial destinado a garantizar el segundo grado de jurisdicción.
Son dos las soluciones que pueden apuntarse para resolver un problema que se presenta de manera acuciante ante potenciales violaciones permanentes de la Convención.
La primera es la modificación del recurso de casación para introducir un nuevo motivo consistente en la revisión de los actos sancionadores. Además, dicha regulación, paras ser respetuosa con la jurisprudencia del TEDH, debería permitir al Tribunal Supremo, valorar la suficiencia y racionalidad de la prueba de cargo, la legalidad de su obtención y la individualización de la sanción.
Esta opción es la más sencilla, pues cuenta ya con todas las infraestructuras y organización necesarias, aunque ciertamente viene a desnaturalizar el recurso de casación tal y como está configurado. Por otra parte, las amplias facultades revisoras que deben darse al Tribunal Supremo para realizar esta función, encajan mal con la naturaleza del recurso de casación, incluso en su formulación anterior.
La segunda es la creación de Salas de apelación en la Audiencia Nacional y en los Tribunales Superiores de Justicia, para conocer de los recursos interpuestos contra las sentencias dictadas por las respectivas Salas de lo contencioso-administrativo.
La creación de la Sala de apelación en la Audiencia Nacional y la atribución a las Salas de lo Civil y Penal de los Tribunales Superiores de Justicia de dicha competencia revisora, fue la solución adoptada por el legislador español para solventar el mismo problema planteado en la jurisdicción penal y a dichos efectos adoptó la ley 41/2015 e 5 de octubre, de modificación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal para la agilización de la justicia penal y el fortalecimiento de las garantías procesales.
El apartado IV de la Exposición de Motivos de dicha Ley es muy explícito al justificar la necesidad de crear dichas Salas justamente parta evitar la desnaturalización de la función del Tribunal Supremo que se veía obligado a flexibilizar los rigores de la revisión casacional en relación con la valoración de la prueba de cargo.
Resulta indiscutible que el recurso de apelación permite una revisión de la sentencia de instancia sensiblemente más eficaz y amplia, que la proporcionada por el recurso de casación y que, en todo caso, debe atender a las particularidades del recurso contencioso-administrativo sin ser una copia mimética de la apelación en procesos por delito.
Por ese motivo, dicha reforma, además de implicar la creación de nuevos órganos jurisdiccionales, supondría también una reforma del recurso de apelación clásico en orden a garantizar en esa segunda instancia el principio de inmediación. A este respecto resultan ilustrativos los matices de la jurisprudencia del TEDH sobre la necesidad o no de organizar vistas orales en esta fase procesal y los límites de la actuación revisora (SSTEDH de 26 de mayo de 1988 asunto Ekbatani, apartados 24 y ss, la de 26 de junio de 2013, asunto Niculescu-Dellakeza, apartados 43 y ss, o más recientemente, en un supuesto muy particular, la de 23 de febrero de 2016, asunto Pérez Martínez).
3. Respecto de las sentencias dictadas por los Juzgados de lo contencioso-administrativo en los supuestos en los que no cabe recurso de apelación
El artículo 81.1 a) de la LJCA establece que no procederá recurso de apelación contra las sentencias, sea cual sea su objeto, cuya cuantía no supere los 30.000 euros.
La jurisprudencia del TEDH es clara cuando afirma que la cuantía no es «per se» un elemento determinante para la calificación de una sanción administrativa como de naturaleza penal. De forma explícita la Gran Sala del TEDH se pronunció a este respecto en la sentencia de 23 de noviembre de 2006, asunto Jussila. En ese caso, el acto impugnado consistió en un recargo fiscal girado en concepto de IVA por importe de 308,80 euros y a pesar de ello, fue calificado como sanción penal.
Siendo lo determinante para la calificación de la sanción como de naturaleza penal, el cumplimiento de los criterios establecidos por la jurisprudencia Engel antes citada, singularmente el segundo de ellos, no cabe duda de que resulta contrario a la jurisprudencia del TEDH la limitación legal establecida por el artículo 81.1 a) LJCA, en la medida en que se aplique a las sanciones.
La solución en este caso es mucho más simple, pues bastará con eliminar esta barrera de acceso al recurso de apelación, que podrá sustanciarse ante las respectivas Salas.