Contestación.—
Como hemos dicho en muchas ocasiones, la regulación del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICO) no contempla el caso de que las obras o construcciones proyectadas no se inicien o no se finalicen (algo muy común, sin embargo, en los tiempos de crisis que corren). No obstante, obviamente, el hecho de que el legislador no fuera consciente de la posibilidad de que llegaran tiempos como los actuales, no libera a los operadores jurídicos del análisis de las nuevas circunstancias.
Desde nuestro punto de vista, la gestión «tributaria» (otra cuestión es cómo debe abordarse la situación desde el punto de vista urbanístico) de la frecuentísima situación de abandono de la continuación de construcciones, instalaciones u obras iniciadas, ha de realizarse de la siguiente forma: no es suficiente con que el sujeto pasivo solicite la práctica de la liquidación definitiva y la devolución que resulte de la misma. Además, el sujeto pasivo debe notificar de forma fehaciente que desiste de continuar las construcciones u obras y debe renunciar «expresamente» a la licencia concedida en su momento; a fin de evitar que se produzca lo que el Tribunal Supremo denominó, hace años, la existencia de «licencias en cartera», es decir, que se disponga de una licencia a fin de utilizarla cuando se considere conveniente.
A nuestro juicio, una vez efectuadas ambas actuaciones, el Ayuntamiento deberá considerar que las obras o construcciones han «finalizado» y deberá practicar la «liquidación definitiva», porque si las obras o construcciones no van a realizarse o, como en el presente caso, no van a concluirse, es evidente que si no se actuara así (entendiendo que se han «terminado» las mismas), jamás podría practicarse dicha «liquidación definitiva»; es decir, la gestión del ICO quedaría paralizada o detenida «indefinidamente». Dicho de otra forma: si se aceptara la teoría de que la «liquidación definitiva» no puede practicarse hasta que las obras o construcciones se terminan, en casos como el consultado dicha liquidación no se practicaría «nunca».
Por tanto, entendemos que, una vez que el sujeto pasivo ha comunicado que desiste de continuar las obras, ha renunciado a la licencia concedida y ha solicitado la práctica de la liquidación definitiva y la devolución de ingresos, el Ayuntamiento deberá practicar dicha liquidación, tomando como base imponible de la misma el coste real y efectivo de las construcciones u obras «efectivamente» realizadas; reintegrando al sujeto pasivo la diferencia entre lo ingresado en concepto de liquidación «provisional» y el importe que resulte de la práctica de la liquidación «definitiva». Es decir: no se devuelve la totalidad de lo ingresado.
A tenor de lo establecido en el art. 31.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre(BOE del 18), General Tributaria (LGT 2003), la devolución de lo que resulte, en su caso, se realizará sin incluir intereses, salvo que hubiera transcurrido un plazo superior a seis meses sin que se hubiera efectuado la devolución por causa imputable a la Administración tributaria. En caso de haberse superado dicho plazo (en el presente supuesto, a contar desde la renuncia a la licencia y la solicitud de devolución), sí procedería el pago de intereses, que se devengará desde la finalización de dicho plazo hasta que se ordene la devolución.
Independientemente de lo anterior (es decir, partiendo de que la devolución será de la diferencia entre lo ingresado provisionalmente y lo que resulte de la práctica de la liquidación definitiva), es más que probable que, desde el punto de vista urbanístico, sea preciso adoptar medidas para impedir que los trabajos realizados en el terreno (excavación) se conviertan, con el tiempo, en un peligro para las personas, los bienes o el propio dominio público. Así, por ejemplo, es más que probable que una zona vaciada, sin la debida sujeción, con el paso del tiempo y las inclemencias, acabe cediendo o derrumbándose y arrastrando a los terrenos colindantes, incluso vías públicas. Además, un vaciado debe estar protegido (vallado, probablemente) de forma adecuada para evitar posibles caídas y las consiguientes lesiones de personas. Lo mismo cabe decir en el caso de que se haya llegado a realizar alguna construcción: las construcciones inacabadas y abandonadas constituyen, en muchas ocasiones, focos de insalubridad y también de peligro: en primer lugar, porque se deterioran muy rápidamente, pudiendo devenir en ruina y, en segundo lugar, porque la experiencia dice que, en ocasiones, se ocupan por indigentes que las utilizan como refugio o se convierten en lugar de juegos para los niños, sin reunir condiciones de seguridad para ninguno de ambos usos.
A nuestro juicio, previa valoración por un técnico en la materia (arquitecto, ingeniero...) deberían imponerse las medidas de seguridad que procedan, vallado, y/o sujeción de tierras, demoliciones, tapiado de huecos, etc. Si técnicamente se considera aconsejable la adopción de cualquiera de las citadas medidas u otras, el Ayuntamiento deberá imponerlas al propietario del solar mediante la correspondiente Orden de Ejecución, con apercibimiento de ejecución subsidiaria, al amparo del precepto de la legislación autonómica aplicable en materia de urbanismo y del art. 9.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio(BOE del 26), por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo (LS 2008), en lo que se refiere a la conservación de los terrenos, construcciones y edificaciones en condiciones de seguridad, salubridad y ornato: «Contenido del derecho de propiedad del suelo: deberes y cargas.- 1. El derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones, comprende, cualquiera que sea la situación en que se encuentren, los deberes de dedicarlos a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística; conservarlos en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación. Este deber constituirá el límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios, cuando la Administración las ordene por motivos turísticos o culturales, corriendo a cargo de los fondos de ésta las obras que lo rebasen para obtener mejoras de interés general».
Si el particular, en un principio, solicitó la demolición de lo construido, pero luego renunció a la licencia; procederá, igualmente, practicar la liquidación definitiva. Y, puesto que el coste de lo realizado es cero, devolver la totalidad de lo ingresado en concepto de ICO en relación con dicha licencia. Pero ello no le liberaría de ingresar el ICO en el caso de realizar las obras que se ordenen (incluso, en el caso de que procediera, la demolición) en virtud de la Orden de Ejecución que se hubiera de dictar por las causas de seguridad o salubridad a las que antes hemos hecho referencia. A nuestro juicio, las obras realizadas en virtud de una Orden de Ejecución también devengan dicho impuesto, pues tales actos administrativos surten los mismos efectos que una licencia.