RESUMEN DEL FALLO:
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Salamanca contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (sede Valladolid), desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha Corporación contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Duero, que rechazó el requerimiento previo que le hizo el citado Ayuntamiento para que reconociese su competencia para la limpieza del cauce del río Tormes a su paso por el término municipal de Salamanca. Ni el Tribunal Superior de Justicia, ni el Tribunal Supremo, encuentran ningún fundamento normativo para afirmar que la Confederación Hidrográfica del Duero sea competente para la limpieza del cauce del río Duero a su paso por el término municipal de Salamanca.
DISPOSICIONES APLICADAS:
Art. 28.4 Ley 10/2001 de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional; arts. 2, 4, 23, 24 y 92 Texto Refundido de la Ley de Aguas (RDLeg. 1/2001 de 20 de julio); arts. 6 y 62.1 b) Ley 30/1992 de 26 noviembre de 1992. Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP) y arts. 25 y 26 Ley 7/1985 de 2 de abril 1985, reguladora de Bases de Régimen Local (LRBRL).
ANTECEDENTES DE HECHO
El Ayuntamiento de Salamanca formuló requerimiento a la Confederación Hidrográfica del Duero para que ésta reconociera su competencia para la limpieza del cauce del río Tormes a su paso por el término municipal de Salamanca.
Ante el rechazo de su requerimiento por parte del Presidente de la Confederación, el Ayuntamiento acudió a la vía jurisdiccional, pero la sentencia del TSJ no encontrando base legal para concluir que la Confederación Hidrográfica tenga atribuida dicha competencia, desestima su recurso.
La Corporación recurre ante el Tribunal Supremo la referida sentencia, y argumenta:
- 1.º.— Que la Ley de Bases de Régimen Local, cuando regula las competencias propias de los Ayuntamientos y sus servicios obligatorios (arts. 25 y 26), no incluye la limpieza del cauce de los ríos, sin que esta actividad pueda ser subsumida en la de recogida y tratamiento de residuos.
- 2.º.— Que la Ley de Aguas (arts. 2, 4, 23, 24 y 92 del Texto refundido), impone a los organismos de cuenca el deber de protección del dominio público hidráulico, lo que implicaría, según han interpretado diversos Tribunales Superiores de Justicia, que son competentes para la limpieza del cauce de los ríos. Asimismo, el propio Tribunal Supremo, ha declarado la responsabilidad patrimonial de la Confederación por los daños derivados del incumplimiento del deber de policía de los organismos de cuenca.
- 3.º.— Que la Ley del Plan Hidrológico Nacional, si bien atribuye las actuaciones en cauces públicos a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo (art. 28.4), lo hace sin perjuicio de las competencias de la Administración Hidráulica sobre el dominio público hidráulico, salvedad ésta que comportaría la competencia de los organismos de cuenca en materia de limpieza de cauces. De hecho, la Confederación Hidrográfica del Duero, habría celebrado varios convenios de limpieza de cauces con distintos municipios.
DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO:
El Alto Tribunal interpreta los anteriores preceptos de forma radicalmente distinta de la que constituye la tesis defendida por La Corporación municipal recurrente.
Con carácter previo al análisis del tema controvertido advierte:
- 1.º.— Que no se debate sobre la competencia para efectuar actuaciones extraordinarias en el cauce del río a su paso por una zona urbana, sino que se discute a qué Administración le corresponde, en dicha zona urbana, la limpieza que podría denominarse «ordinaria» del cauce. Ello requiere enfocar el problema desde la perspectiva de las operaciones de limpieza cotidiana, sin tomar en consideración esporádicas actuaciones de mayor envergadura.
- 2.º.— Que no existen precedentes claros y directos en la jurisprudencia de esta Sala, pues las sentencias de Tribunales Superiores de Justicia no constituyen jurisprudencia a efectos del art. 88.1 d) LJCA, y las sentencias de esta Sala en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración por daños derivados del incumplimiento de deberes propios de los organismos de cuenca, tampoco aportan un argumento definitivo, pues presuponen sólo que los organismos de cuenca tienen un deber de policía y protección del dominio público hidráulico, no un deber de limpieza cotidiana de los cauces en las zonas urbanas.
Y tras ello, sus razones argumentales son las que siguen:
Primera.—Cabría discutir si los arts. 25 y 26 LBRL atribuyen a los municipios la competencia de limpieza del cauce de los ríos a su paso por zonas urbanas, pero, de los mismos no deriva que la competencia para la limpieza de cauce de ríos a su paso por un término municipal corresponda a la Confederación Hidrográfica.
Segunda.—Que tampoco los preceptos de la Ley de Aguas invocados por el recurrente permiten concluir que la limpieza del cauce de los ríos a su paso por zonas urbanas sea competencia del organismo de cuenca, pues ninguna de esas normas se refiere a lo que hemos denominado limpieza «ordinaria»; en ellos, al establecer las funciones de los organismos de cuenca, enumeran deberes de estudio, planeamiento, inspección, policía y asesoramiento; y cuando hacen referencia a actuaciones materiales son de naturaleza inequívocamente estructural, como sucede con las actuaciones de «ejecución, conservación, explotación y mejora de las obras incluidas en sus propios planes». En definitiva, y aunque no se dice a quién competen, tampoco en ningún lugar se dice que los trabajos cotidianos de limpieza del cauce de los ríos sean competencia del organismo de cuenca.
Tercera.—La clave para resolver el problema está en el art. 28.4 de la Ley del Plan Hidrológico Nacional, que dispone: Las actuaciones en cauces públicos situados en zonas urbanas corresponderán a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, sin perjuicio de las competencias de la Administración Hidráulica sobre el dominio público hidráulico.
La adecuada interpretación de este precepto requiere:
- a) de un lado, precisar que la expresión «zonas urbanas» no puede ser entendida como equivalente de lo que, con arreglo a la antigua legislación urbanística, era el suelo urbano; la idea de «zonas urbanas» tiene aquí un significado autónomo, pues lo determinante no es tanto la concreta clasificación urbanística de los terrenos que atraviesa el río, cuanto que se trate de un espacio materialmente urbano; esto es, de un pueblo o ciudad y de sus aledaños, y
- b) de otro, aclarar a qué «actuaciones» se refiere.
Y concluye que una lectura de conjunto lleva a pensar que las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo lo serán también para todas aquellas actuaciones en cauces públicos situados en zonas urbanas que no impliquen ejercicio de competencias legalmente atribuidas a la Administración Hidráulica. Y habida cuenta que, según los arts. 23 y 24 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, la limpieza del cauce de los ríos a su paso por zonas urbanas no es competencia del organismo de cuenca, ello significa que dicha actividad queda fuera «de las competencias de la Administración Hidráulica sobre el dominio público hidráulico» referidas en el citado art. 28.4 de la Ley del Plan Hidrológico Nacional y, por consiguiente, que cae dentro del ámbito de aplicación de la regla general establecida por dicho precepto, a saber: que se trata de una de esas «actuaciones» genéricamente encomendadas a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Pero —añade— excede de de la función de esta Sala en esta sede, afirmar o negar que la limpieza del cauce del río Tormes a su paso por el término municipal de Salamanca competa al Ayuntamiento de esa ciudad, ya que, en todo caso, determinar cuáles sean «las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo» es una cuestión de derecho autonómico.
COMENTARIO FINAL
La vinculación entre las competencias municipales y la policía de aguas, resulta manifiesta de la sola lectura del art. 25.4 Texto Refundido de la Ley de Aguas (RDLeg. 1/2001, de 20 de julio): Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo en el plazo y en los supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía. Teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno. (.) Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueban las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de Instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica. En este sentido, el art. 78 RD 849/1986 (Reglamento del Dominio Público Hidráulico), dispone que para realizar cualquier tipo de construcción en zona de policía de cauces, se exigirá la autorización previa al Organismo de cuenca, a menos que el correspondiente Plan de Ordenación Urbana, otras figuras de ordenamiento urbanístico, o planes de obras de la Administración, hubieran sido informados por el Organismo de cuenca y hubieran recogido las oportunas previsiones formuladas al efecto.
En la presente sentencia se analiza la atribución competencial de la limpieza de cauces urbanos, aunque el Alto Tribunal no encuentra argumentos suficientes en la normativa que centra el debate jurisdiccional, para concluir que compete a las Confederaciones Hidrográficas la función de llevar a cabo la limpieza ordinaria de los cauces de los ríos a su paso por los tramos urbanos. Pero ahí queda el alcance del fallo, sin pronunciarse acerca de la Administración que sea titular de dicha competencia, pues ello requeriría adentrarse en el análisis del derecho autonómico, que corresponde a los Tribunales Superiores de Justicia. Y como se advierte en la sentencia reseñada, existen diversos pronunciamientos de TSJ que sustentan que dicha competencia la ostentan los órganos de cuenca.
Es cierto que la doctrina de los TSJ ni constituye jurisprudencia ni, obviamente, vincula al TS; no obstante, hubiera sido de sumo interés conocer la valoración crítica que sobre la misma realiza el Alto Tribunal, máxime cuando —como se reconoce en la sentencia comentada— existen pronunciamientos del propio Tribunal Supremo en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración por daños derivados del incumplimiento de deberes propios de los organismos de cuenca, pero el TS descarta que aporten argumentos a considerar, afirmando que sólo presuponen que incumbe un deber de policía a tales organismos sobre los cauces urbanos, pero no un deber de limpieza cotidiana; el mismo Tribunal, al deslindar el objeto del recurso, se ha cuidado de advertir que no se debate sobre la competencia para efectuar actuaciones extraordinarias en el cauce del río a su paso por una zona urbana, sino que se discute a qué Administración le corresponde, en dicha zona urbana, la limpieza que podría denominarse «ordinaria» del cauce. Y finalmente, porque el propio TS deja muchas cuestiones sin resolver, ya que, como se afirma en la sentencia, aunque la limpieza del cauce de los ríos a su paso por zonas urbanas queda fuera «de las competencias de la Administración Hidráulica sobre el dominio público hidráulico», excede de la función del Tribunal afirmar o negar que la limpieza del cauce a su paso por el término municipal competa al Ayuntamiento de esa ciudad, ya que, en todo caso, determinar cuáles sean «las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo» es una cuestión de derecho autonómico.
Nota: El texto íntegro de la sentencia está disponible en la edición on line del Diario LA LEY.