I. Transversalidad y Prevalencia de la protección ambiental frente a la urbanística
El 27 de agosto entra en vigor la nueva Ley 5/2019, de 2 de agosto, del patrimonio natural y de la biodiversidad de Galicia, la cual, mantendrá la tendencia normativa de establecer como principio general fundamental la transversalidad y prevalencia de la protección ambiental.
Así lo establece en el Punto III de la Exposición de Motivos, cuando señala expresamente que se consolida la prevalencia de la protección ambiental sobre la ordenación territorial y urbanística, la precaución respecto de las posibles intervenciones que puedan afectar negativamente al patrimonio natural o a la biodiversidad y la prevención de los problemas derivados del cambio climático.
Esta prevalencia se refleja en el articulado, concretamente en el artículo 2.j) como principio general inspirador de la Ley.
Prevalencia remarcada también respecto a los instrumentos de planificación de los recursos y de los espacios naturales, que primarán sobre cualquier otro instrumento de ordenación territorial, urbanístico, de los recursos naturales o físico (Punto IV Exposición de Motivos).
El artículo 50 es corolario de esta primacía, destacándose incluso sobre los instrumentos de ordenación territorial, urbanístico, de los recursos naturales o físico preexistentes, que deberán obligatoriamente adaptarse a ellos, constituyendo sus disposiciones, un límite para los citados instrumentos de ordenación, destacándose a su vez, el aspecto de la transversalidad en la aplicación de estos instrumentos.
Por otro lado, hay que indicar que, respecto a esta obligación de adaptación no se establece en la nueva Ley plazo alguno...
Sin embargo, se establecen dos excepciones:
- a) Autonómica:
Las actuaciones, planes o programas sectoriales tan solo podrán contradecir o no acoger el contenido de los planes de ordenación de los recursos naturales, por razones imperiosas de interés público de primer orden, que deberán ser acordadas por el Consejo de la Xunta de Galicia cuando corresponda al ámbito competencial autonómico y que deberán publicarse en el Diario Oficial de Galicia.
El concepto jurídico indeterminado de razones imperiosas de interés público de primer orden traerá diversos problemas de interpretación, que deberán ser solventados por el órgano autonómico estableciendo criterios uniformes y uniformadores.
- b) Local:
Los ayuntamientos, en su ámbito competencial, podrán proponer excepciones para garantizar la prestación de los servicios mínimos previstos en el artículo 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local. Estas excepciones habrán de estar suficientemente motivadas y someterse a la aprobación de la consejería competente en materia de conservación del patrimonio natural.
De este modo, en aras de la prestación de los servicios obligatorios, los ayuntamientos propondrán motivadamente las excepciones de aplicación, que deberán obtener el visto bueno de la Xunta de Galicia, con lo cual, estamos ante una excepción también autonómica, ya que sólo se reserva únicamente la iniciativa a los entes locales.
Estas excepciones parecen la «vía de escape» de la aplicación de estos instrumentos, por lo que, entendemos que la remisión a los servicios obligatorios es demasiado genérica, planteándose la duda sobre el posible ámbito territorial de la dispensa, la gravedad de la insuficiencia o carencia del servicio, etc...
Quizá la Consellería competente en materia de conservación del patrimonio natural deba publicar en el futuro una Instrucción o Guía, que permita aportar criterios a los ayuntamientos en la elaboración de estas propuestas, para con ello crear cierta seguridad jurídica y evitar una especie de «reserva de dispensación».
II. Exclusión del suelo urbano en los espacios naturales protegidos
Otro postulado fundamental de la ley es la determinación de la exclusión del suelo urbano en los espacios naturales protegidos.
De este modo el artículo 21 cuando define el concepto de espacio natural protegido, señala que, con carácter general, éstos no podrán comprender suelos que tengan la condición de suelos urbanos en un instrumento de planificación urbanística aprobado a la fecha del inicio del procedimiento de declaración del espacio natural como protegido, salvo que se justifique expresamente su inclusión por necesidades concretas de conservación.
Esta exclusión resulta lógica por la contradicción manifiesta entre los requisitos establecidos legalmente para la clasificación de espacio natural y suelo urbano.
Dentro del suelo urbano, debemos incluir, sus dos categorías, es decir el consolidado y el no consolidado, a los que hace referencia el artículo 17 de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia (artículo 26 del Decreto 143/2016, de 22 de septiembre, que aprueba el Reglamento de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia).
Respecto a la definición de los Planes de ordenación de los recursos naturales, el artículo 54.1 también recoge que podrán incluirse en su ámbito de aplicación los suelos que tuvieran la condición de suelos urbanos en un instrumento de planificación urbanística aprobado a la fecha del inicio de su procedimiento de aprobación, cuando se justificase expresamente su inclusión por necesidades concretas de conservación.
Es decir, se requiere la aprobación definitiva del instrumento de planificación urbanística antes del de inicio de la aprobación del Plan de Ordenación de los recursos naturales, que según el artículo 53.2, será mediante acuerdo de la persona titular de la Consejería competente en materia de conservación del patrimonio natural, y en la previa propuesta a este acuerdo, deberá figurar la delimitación territorial del ámbito objeto de ordenación, dónde se realizará la inclusión y justificación de los suelos urbanos necesarios para la correcta y óptima conservación del ámbito delimitado.
En igual sentido, se pronuncia el artículo 59 respecto a los instrumentos de los Planes de Gestión.
Para finalizar, la Disposición transitoria sexta, establece taxativamente que, la exclusión contemplada en el artículo 21.2 no resultará de aplicación a aquellos espacios naturales protegidos que ya estuviesen declarados como tales a la entrada en vigor de la ley, es decir, aquellos suelos urbanos que ya formaran parte de un espacio ya declarado continuarán conformándolo sin modificación o cambio alguno, ni justificación expresa de su inclusión por necesidades concretas de conservación.
III. Conclusiones
Con la nueva Ley queda patente la preocupación del legislador por la protección ambiental frente a otros ámbitos sectoriales, supeditándose el ámbito urbanístico a lo dispuesto en dicha materia.
La adaptación de los instrumentos de planificación urbanística a las obligaciones derivadas de esta nueva norma, respecto tanto de los nuevos, como sobre todo de los preexistentes, planteará una problemática sustantiva respecto a estos últimos, por cuanto no se establecen los cauces procedimentales y temporales, así como las posibles consecuencias de su no adaptación; por lo que, la falta de desarrollo de esta obligación puede dejar la misma en «papel mojado».
Por otro lado, las excepciones a la aplicación de los planes de ordenación de los recursos naturales, también planteará la casuística sobre la motivación por parte de los Ayuntamientos, que se verán avocados a establecer la primacía de los servicios obligatorios a la población frente a los deberes de conservación, y, como ya indicamos, la utilización del concepto jurídico indeterminado de razones imperiosas de interés público de primer orden por parte de la Xunta de Galicia.