I. INTRODUCCIÓN
Mediante el presente trabajo, se intentará desgranar el proceso acaecido en la aplicación de las instalaciones de transporte eléctrico desde sus primeras manifestaciones a través de las leyes municipales y de ensanche del siglo XIX de las que surgió la función del alumbrado público, hasta fechas recientes en las que se podría afirmar que la energía eléctrica goza de un orden sistemático propio, convirtiéndose en un medio esencial para lograr el desarrollo sostenible que toda sociedad ansía.
La progresiva instauración de la energía eléctrica en los diferentes núcleos poblacionales no ha sido una empresa sencilla al no haberse seguido un criterio unidireccional en términos sociales, medioambientales, políticos o jurídicos, sino que más bien ha ido basculando conceptualmente bajo el auspicio de los diversos movimientos doctrinales y políticos.
En lo referente a las instalaciones de transporte de energía eléctrica no se puede obviar el hecho de que para lograr su introducción a lo largo del territorio nacional se ha necesitado la participación activa y directa de multitud de organismos públicos, así como de otros entes de naturaleza privada o incluso mixta, además de la ineludible mediación de diversos órdenes normativos como la Ordenación del Territorio o la legislación medioambiental, materias estas por las que, dicho sea de paso, se muestra escasa atención en un primer momento por parte de las instituciones encargadas de la implantación de los emplazamientos eléctricos, pero que con el paso del tiempo y una vez que se profundiza en el estudio de la aplicación y desarrollo de la técnica utilizada, se evidencia la necesidad de someter a una compleja y laboriosa planificación conjunta de todas las secciones implicadas en aras de conseguir una eficiencia y seguridad energéticas con el mínimo coste económico y un menor impacto ambiental.
II. ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y LEGISLACIÓN SECTORIAL ELÉCTRICA, LA DIFÍCIL MODULACIÓN DE DOS MATERIAS OBLIGADAS A ENTENDERSE
El establecimiento de instalaciones de transporte de energía eléctrica ha de realizarse en distintos ámbitos territoriales y sobre diferentes tipos de suelo, sujetos todos ellos a una serie de condicionantes y premisas que el ordenamiento no puede dejar en el olvido para no incurrir en ilegalidad alguna. Podemos afirmar que el empuje técnico y normativo de cada una de estas materias se consolida a partir de la necesaria reciprocidad entre todas ellas, ya que no será hasta la implantación de la industrialización, cuando emerja la legislación eléctrica, mientras que por su parte, la configuración de un auténtico régimen que estructure la Ordenación Territorial en España (1) , no terminará de eclosionar hasta el momento en el que se forje el Derecho Urbanístico español (2) , todo ello a partir de la segunda mitad del siglo XIX.
1. Evolución normativa y sinergia entre cada una de las disciplinas implicadas. Los orígenes del alumbrado público en el municipalismo español del Siglo XIX
La primera instrucción relacionada con la normación eléctrica encuentra su origen en el Real Decreto Ordenador de instalaciones eléctricas de 1885, procede aclarar que por entonces, en aquella época, el transporte de energía eléctrica no estaba técnicamente avanzado, pues todavía se utilizaba el sistema de corriente continua, lo que impedía su desplazamiento a través de grandes distancias (3) , por lo que dichos centros de producción eléctrica se construían muy cerca de los lugares a los que surtían el suministro. Esta situación traerá como consecuencia el hecho de que todavía no se pueda hablar de una plena correspondencia con la Ordenación Territorial o la medioambiental, y por el contrario, si con el entorno urbanístico.
Respecto a la materia del "alumbrado público" y previa a las Leyes Municipales de 1870 y 1877, de las que SALAS HERNÁNDEZ (4) realizó un profuso estudio y a las que atribuyó el inicio de la exclusiva competencia de los Ayuntamientos en dicha causa, creemos obligado citar la anterior Ley de Ensanche de Poblaciones de 1864 por conceder previa y tímidamente dicha atribución a los Ayuntamientos, encargando a estos el mantenimiento del alumbrado como una de las funciones necesarias para la conservación de las calles (5) , además de mostrar una de las diferencias que ha marcado la implantación del alumbrado público en España respecto a otros Países y es el hecho de que desde sus comienzos se ha tratado de un servicio prestado por empresas privadas mediante contratos de naturaleza pública" (6) .
Posteriormente, en el último tercio del Siglo XIX, motivada por la Revolución de la Gloriosa de 1868 y la promulgación de la Constitución de 6 de junio de 1869, se producirá una progresiva descentralización administrativa en favor de los Ayuntamientos (7) y será en las ya consabidas Leyes Municipales de 20 de agosto de 1870 y de 2 de octubre de 1877 (8) , donde se defina la competencia exclusiva de los Consistorios en materia de "alumbrado" y que se encuadrará dentro de la función de "establecimiento y creación de servicios municipales referentes al arreglo y ornato de la vía pública, comodidad e higiene del vecindario", incluyéndose en dicho concepto tanto el viario como el suministro a particulares. (9)
Junto a estas dos normas municipales y respetando la evolución cronológica de las actuaciones acaecidas sobre el territorio mediante los correspondientes instrumentos de ordenación y planeamiento, hemos considerado oportuno citar la Ley de Ensanche de las poblaciones de 22 de diciembre de 1876, por disponer que será el Ayuntamiento quien se haga cargo del mantenimiento del alumbrado una vez instalado (10) .
En parecido sentido se muestra el reglamento de 19 de febrero de 1877 para la ejecución de la ley de ensanche de las poblaciones (11) , ya que resulta interesante observar como en su artículo 39, dentro del apartado de obras de realización del ensanche, otorga la condición de prioritario al alumbrado y se relaciona por vez primera este servicio con el interés general, lo que pone de manifiesto la complejidad que para el legislador supone la incardinación del suministro eléctrico en alguna de las formulaciones jurídicas constituidas: "Se consideran como de interés preferente;… la construcción de alcantarillas, empedrado y alumbrado en las calles y plazas de las manzanas de casas contiguas ala población del interior y a la parte del ensanche en que se hallen establecidos estos servicios, y todas las demás obras que tengan por objeto establecer alguno de interés general" (12) .
Concluyendo el siglo XIX, surgieron dos normas encargadas de gestionar y regular la actividad urbanística y en las que se puede apreciar como los Ayuntamientos siguen gozando de una gran autonomía, así, en la Ley de Ensanche de Madrid y Barcelona de 26 de julio de 1892, se considera al alumbrado por medio de su artículo 6 como preferente, dentro de los fondos del ensanche (13) . Más adelante, en su artículo 18, se contempla la obtención de beneficios hacia las empresas y particulares que siendo titulares de terrenos que puedan ser necesarios para la creación de una calle, plaza o paseo, así como de un trayecto parcial y encima costeasen los desmontes, construyeran las alcantarillas y además se encargaran del pavimento y alumbrado, obtendrían la condonación de ciertas contribuciones y recargos municipales (14) .
Por otra parte, se observa como en el Reglamento de Aplicación de 31 de mayo de 1893, se reviste también de una especial importancia al alumbrado, clasificándolo como una de las obligaciones inherentes al presupuesto destinado a los recursos especiales. (15) .
Como hemos podido observar queda claro que los servicios públicos urbanos municipales -entre los que se encuentra el alumbrado- se someten a las diferentes necesidades que la población demanda y que para poder satisfacerlos se han de elaborar heterogéneos sistemas técnicos y formas de gestión, pudiendo estar dotadas estas últimas de naturaleza pública o privada (16) .
2. Incidencia de la legislación del suelo en la implantación de la red eléctrica, la inevitable participación del instituto expropiatorio
A comienzos del siglo XX dos circunstancias marcarán un cambio estratégico en la configuración del tendido eléctrico, de un lado, la aprobación del Real Decreto–Ley de 12 de abril de 1924, en cuyo artículo 1 se establece definitivamente la consideración de servicio público al suministro de energía eléctrica (17) y de otro, el espectacular avance tecnológico experimentado, debido al surgimiento de los transformadores de tensión, lo que permitirá transportar la corriente a través de grandes distancias, dicho lo cual, ante la complejidad técnica y normativa que empieza a detentar este sector, al ser utilizado por la industria y surgir las primeras compañías eléctricas, provocará que la competencia municipal vaya decreciendo en favor de la estatal, pues la impostergable necesidad de construir emplazamientos que procuren la conducción de electricidad a lo largo de extensas superficies, así como su interconexión entre los diferentes sistemas regionales, trascenderá la capacidad de las ciudades a la hora de asegurar el suministro.
Con la intención de solventar dichas exigencias, se tratará de combinar ambas materias y coordinar las diversas Administraciones intervinientes, por lo que irán aflorando numerosas disposiciones y figuras jurídicas, como la Ley de 23 de marzo de 1900, reguladora de la servidumbre forzosa de paso de corriente eléctrica, desarrollada por el Reglamento de 27 de marzo de 1919 y que más adelante se verán actualizadas con la Ley de 20 de mayo de 1932 sobre la concesión de la servidumbre de línea eléctrica solicitada y el Reglamento de Verificaciones Eléctricas y Regularidad en el Suministro de Energía, aprobado por Decreto de 5 de diciembre de 1933 que, en mayor o menor medida, resolverán de manera efectiva estas cuestiones, modulando para ello la concesión de línea solicitada y la servidumbre de paso en fundos privados.
Pese a que con la publicación de las disposiciones mencionadas se consiguieron grandes avances en la implantación del tendido y las instalaciones eléctricas, seguirán manteniéndose ciertas disensiones de índole competencial entre el Ministerio de Industria y el de Fomento, que no se verán resueltas hasta la publicación de la Ley de Expropiación Forzosa y sanciones en materia de instalaciones eléctricas de 18 de marzo de 1966 (18) .
Continuando con el orden cronológico y retrotrayéndonos unos años antes de la promulgación de la Ley de Expropiación forzosa, se produjo en 1944 un fenómeno de especial importancia para el sector eléctrico, como fue la aparición de "UNESA" Unidad Eléctrica Sociedad Anónima, que estaría integrada por las principales compañías eléctricas de la época y que contribuyó de manera decisiva en la aglutinación de las denominadas estructuras regionales. Lo que en palabras de GARCÍA DE ENTERRÍA sería "un plan de conjugación de sistemas regionales de producción de energía eléctrica, que es ya a nivel nacional. Plan que es el que patrocinó UNESA y la Administración acepta, lo que supone la ruptura completa del sistema casuístico de las concesiones por saltos" (19) , cristalizándose esta conjugación en el Decreto de 12 de enero de 1951, sobre ordenación en la distribución de energía eléctrica y establecimiento de tarifas de aplicación, en cuyo artículo primero modifica los artículos 82 y 83 del citado Reglamento de Verificaciones Eléctricas y Regularidad en el Suministro de Energía de 1933 y que recogerá el concepto de "Red General Peninsular" (20) . Este hecho unido a la creciente demanda de energía eléctrica experimentada en toda España, acelerará aún más la implantación de instalaciones de producción, transporte y distribución de energía eléctrica por todo el territorio nacional, lo que pondrá de manifiesto la necesidad de conseguir la armonización con la Ordenación Territorial y la regulación de la ya mencionada expropiación forzosa y/o servidumbre de paso de corriente eléctrica sobre predios privados, además de la disposición de bienes demaniales.
A raíz de la promulgación de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 (21) , considerada por la gran mayoría de la doctrina, como la primera gran norma en Ordenación del Territorio, pues rebasa su ámbito de actuación a la mera planificación urbanística (22) , se apreciarán mejoras en estos aspectos, pero apenas solazará las expectativas que en cuanto a importancia e influencia directa pudiera detentar en el asentamiento del tramo eléctrico, ya que únicamente y de manera muy exigua refiere en su artículo 117 una reducida mención en torno a las cargas que los propietarios del suelo han de soportar en las obras de urbanización en concepto de alumbrado público y redes de suministro de electricidad y gas, así como el derecho al reintegro con cargo a las empresas que prestaren los servicios de los gastos ocasionados por la instalación de estas últimas, excepto la parte en que deban contribuir los usuarios.
Esta ausencia de un orden sistemático que de alguna forma pudiera solapar los escollos ocasionados en el momento de asentar las estructuras eléctricas y más concretamente, las concernientes al transporte primario de electricidad -por ser éstas las que en la mayoría de las ocasiones se erigirán en terrenos considerados no urbanizables, (23) afectando por tanto en gran medida a la Ordenación Territorial (24) - ha sido continuada por las sucesivas Leyes reguladoras del suelo, como el Texto refundido de la Ley de Suelo y Ordenación Urbanística de 1976 (25) , en donde uno de los criterios diferenciadores a la hora de clasificar los tipos de suelo se fundamentaba en si contenían la inclusión o no de la red de abastecimiento de energía eléctrica, así como la ya mencionada obligación por parte de los propietarios a la contribución de los costes de la implantación de la red eléctrica. La misma sistemática se siguió en la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana 1/1992, de 26 de junio, por la que se otorgaba mayores competencias en materia urbanística y de Ordenación del Territorio a las Comunidades Autónomas, lo que contribuyó de manera decisiva a una dispersión preceptiva de la materia, incidiendo directamente en la conformación del mallado eléctrico, por el hecho de que en pocas ocasiones quedaba meridianamente esclarecido que Administración territorial, ya fuera Autonómica o Estatal (26) , detentaba la competencia expropiatoria, tornando particularmente enrevesado si los terrenos afectos gozan de naturaleza demanial o comunal, o si se trata de bienes patrimoniales, ante lo cual y pese a que la legislación eléctrica no lo establezca, será necesario definir el titular y que tipo de bien se trata. (27) Esta técnica de la expropiación forzosa seguirá empleándose en la implantación de construcciones eléctricas con las posteriores Leyes del suelo, incluyendo el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (28) .
III. EL EMPLAZAMIENTO DE INSTALACIONES DE TRANSPORTE ELÉCTRICO COMO ELEMENTO INDISPENSABLE DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL, AMBIENTAL Y ENERGÉTICA
Antes de centrarnos en la vigente planificación eléctrica, resulta obligado mencionar la fuerte influencia que sobre este sector han suscitado las crisis energéticas y económicas de alcance mundial acaecidas desde el año 1973 hasta el momento presente, además de las fluctuaciones dogmáticas que han ido brotando del entorno político a raíz de las mismas, con las que se han reportado oscilaciones conceptuales en lo que al servicio de suministro eléctrico se refiere y que lejos de quedarse en una mera exposición teleológica, han incidido directamente en el procedimiento a seguir en la construcción de las instalaciones de producción, transporte y distribución, que componen el coetáneo mercado eléctrico, sobre todo durante el período que abarca desde las dos últimas décadas del siglo XX hasta la actualidad.
1. Los modelos de planificación eléctrica y su necesaria conexión con el orden territorial
Un cambio de rumbo en la concepción del servicio eléctrico se produce a partir de la transición del denominado marco legal estable (29) , regulado enteramente por el Estado, quien detentaba en exclusiva la responsabilidad de normalizar, planificar y organizar a todos los niveles este sector, (incluido el asentamiento de centrales e instalaciones de todo tipo, cualquiera que fuera el entorno escogido), hacia la completa liberalización del mismo. Transitando por tanto, del modelo tradicional fundamentado en una exhaustiva planificación central vinculante, a una pretendida planificación indicativa de carácter estratégico, escudriñando su integración en la economía de mercado (30) .
La razón de ser de esta nueva planificación estriba en conceder a las empresas eléctricas un margen de libertad de actuación bajo la supervisión de unas intervenciones conminadas por la Administración, aunque a decir verdad, con la Ley 40/1994 (31) , de 30 de diciembre, de ordenación del Sistema Eléctrico Nacional, nos encontramos como todavía recae sobre el Estado todo el peso de la planificación por ser el único con capacidad de desplegar su actividad sobre los diferentes tipos de suelo, tal y como se describe en su exposición de motivos "La organización territorial del Estado concebida por la Constitución afecta a la configuración del régimen energético cuyas bases compete en exclusiva fijar al Estado" y así se ratifica en su artículo 5 "la planificación de las instalaciones de producción, transporte y distribución de la energía eléctrica deberá tenerse en cuenta en los diferentes instrumentos de Ordenación Urbanística y del Territorio".
Finalmente, terminará por consumarse esta pretendida planificación indicativa con la Ley 54/1997 (32) , de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, por la que se reconoce el derecho a la libre instalación y se organiza su funcionamiento bajo el principio de libre competencia, quedando únicamente bajo la batuta del Estado y por tanto excluida de esta nueva modalidad planificadora, la instauración de las instalaciones de transporte (33) , tal y como se advierte en la Exposición de Motivos, en donde se establece que "La planificación estatal, por último, queda restringida a las instalaciones de transporte, buscando así su imbricación en la planificación urbanística y en la Ordenación del Territorio. Se abandona la idea de una planificación determinante de las decisiones de inversión de las empresas eléctricas, que es sustituida por una planificación indicativa de los parámetros bajo los que cabe esperar que se desenvuelva el sector eléctrico en un futuro próximo, lo que puede facilitar decisiones de inversión de los diferentes agentes económicos".
Quedan, por tanto, definitivamente configurados dos patrones de planificación eléctrica, la indicativa y la vinculante, pero no será hasta unos años más tarde, cuando gocen por primera vez de un tratamiento sistemático, concretamente, en los artículos 79 y 80 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (34) , basándose la primera, esto es, la indicativa, en unas previsiones que pudieran ser de utilidad en la toma de decisiones tanto para la inversión de la iniciativa privada, como para las decisiones de política energética, impulsando una adecuada consonancia entre la eficiencia del sistema, la seguridad de suministro y la protección del medio ambiente, mientras que para la planificación vinculante, trataba de instaurar un sistema energético seguro, eficiente, sostenible económicamente y volviendo a incidir en un escrupuloso respeto al medioambiente.
En lo concerniente al acoplamiento de instalaciones de transporte primario en los diversos tipos de suelo y una vez más adentrándonos en el contenido literal de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, se muestra la escasa atención que sobre el particular muestra el legislador, pues únicamente se menciona en su artículo 5.1 de coordinación con los planes urbanísticos "La planificación de las instalaciones de transporte y distribución de energía eléctrica cuando éstas se ubiquen o discurran en suelo no urbanizable, deberá tenerse en cuenta en el correspondiente instrumento de Ordenación del Territorio", incurriendo en el error de encuadrar de manera exclusiva al suelo no urbanizable dentro de la planificación relativa a la Ordenación del Territorio, sin otorgar posibilidad alguna a que pueda estar contemplado dentro de la reglamentación urbanística (35) . Esta situación se mantendrá sin cambio alguno en la Ley 17/2007, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, para adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/54/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, hasta ser corregido en la presente Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, en la que incardinándose también dentro de su artículo 5, obliga puntualizar que únicamente se realizan unas pequeñas rectificaciones de cara a la definición de los tipos de suelo, pero sin dar concreción alguna y remitiéndose a legislación correspondiente: "La planificación de las instalaciones de transporte y distribución de energía eléctrica, que se ubiquen o discurran en cualquier clase y categoría de suelo, deberá tenerse en cuenta en el correspondiente instrumento de Ordenación del Territorio y urbanístico, el cual deberá precisar las posibles instalaciones y calificar adecuadamente los terrenos, estableciendo, en ambos casos, las reservas de suelo necesarias para la ubicación de las nuevas instalaciones y la protección de las existentes".
Como se puede observar y más aún si se tiene en cuenta lo apostillado en las últimas Leyes concernientes al dominio eléctrico, torna de crucial importancia la planificación conjunta de ambas materias, esto es y sin pretender alojar tautología alguna, la Ordenación del Territorio y el orden sectorial eléctrico, a las que como más adelante veremos, habrá de unirse la evaluación de impacto ambiental, por lo que cada vez resulta más complicado poder pergeñar una fructífera relación entre dichos departamentos, en la que habrán de ser tenidos en cuenta numerosos factores de carácter externo, instrumental o metodológico (36) , que puedan acercar la territorialidad con la planificación (37) y establecer una adecuada coordinación multisectorial.
2. Necesidad e importancia de una buena coordinación entre las Administraciones integradas en cada uno de los sectores implicados
La puesta en marcha de la planificación eléctrica ha de contar con la actuación de no pocas Administraciones que en uno u otro sentido pueden detentar algún tipo de competencia o participación y a las que muchas veces se deduce de sus intervenciones una excesiva influencia por parte del Gobierno, lo que complica en gran medida su efectividad a la hora de establecer unas previsiones reales y efectivas en términos tanto de crecimiento como de consumo (38) . En base a esto y observando el artículo 4.2 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, se muestra el tratamiento a seguir por todas las Administraciones participantes en el refrendo de la planificación eléctrica, pues advierte que será llevada a cabo por la Administración General del Estado, pero no ha de hacerlo de espaldas a las Comunidades Autónomas, ya que deberá contar con la participación de las mismas, sin olvidar a las Ciudades de Ceuta y Melilla. Aparte de esto, deriva imprescindible contar con el preceptivo informe emitido por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (39) y encomendarlo al trámite de audiencia, antes de que dicho proyecto sea sometido en el Congreso de los Diputados según el procedimiento previsto en su Reglamento, para que finalmente goce de la aprobación del Gobierno por un período de validez de seis años.
Se deduce de este precepto, una vez llegado el momento de cohonestar el procedimiento planificador eléctrico (40) con los otros dos departamentos implicados, -recordemos, los Planes de Ordenación del Territorio por un lado y la preceptuación de la protección medioambiental por otro- la irrefutable necesidad de acudir a los principios de cooperación y coordinación administrativa tanto en el ámbito de la normación, como en el de la participación directa en Comisiones, Consejos o Asociaciones (41) , manifestándose particularmente comprometido en el objetivo presente al converger las competencias tanto de unos como de otros sobre una misma superficie o enclave zonal, por todo lo cual, recaerá sobre los Planes de Ordenación del Territorio la primigenia función formativa en lo que a planificación respecta, ya que éstos, tal y como afirma el Profesor GARCÍA–MORENO RODRÍGUEZ "debido precisamente a su vocación integradora y omnicomprensiva de todas y cada una de las actividades que inciden sobre su ámbito territorial de actuación, contienen determinaciones y previsiones varias que las más de las veces –por no decir siempre- afectan e inciden en ámbitos físicos sobre los que también ejercen sus competencias otras Administraciones Públicas" (42) .
3. Inadvertencia observada respecto al impacto ambiental: disensiones entre la Ley 24/2013 del sector eléctrico y la Ley 21/2013 de evaluación de impacto ambiental
Una vez estudiada la orografía y demás condiciones relativas al suelo por donde han de discurrir las redes eléctricas de transporte, prosigue un detallado estudio con el objetivo de lograr el mínimo impacto ambiental que dicha actividad pudiera generar, para lo cual y siguiendo con la tradición de escasa y engorrosa alusión al resto de órdenes normativos, que en poco o nada posibilita llevar a buen puerto las pretensiones apuntadas de transparencia y mínimo coste del sistema, observamos cómo se manifiesta en el artículo 53 de Autorización de instalaciones de transporte, distribución, producción y líneas directas de la Ley 24/2013 un claro ejemplo de este inconexo sistema, disponiendo que para los casos en que sea preceptiva, se tramitará junto con el procedimiento de autorización administrativa, la declaración de impacto ambiental, para lo que habrá de estar (y cito textualmente) "a lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008".
Resulta inconcebible dicha remisión cuando el citado Texto Refundido ha sido expresamente derogado por la Disposición derogatoria única, Derogación normativa de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, en donde se recoge de manera palmaria en su apartado 1.b, lo siguiente: "1. Quedan derogadas todas las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a la presente ley y, en particular, las siguientes: … b) El texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero".
Pese a que en el artículo 3 de esta Ley de evaluación ambiental se instaure la loable voluntad de que las Administraciones públicas ajusten sus actuaciones a los principios de lealtad institucional, coordinación, información mutua, cooperación, colaboración y coherencia, lo cierto es que en los seis anexos que acompañan a la Ley y que contendrán la relación de proyectos que deben someterse, respectivamente, a una evaluación de impacto ambiental ordinaria o simplificada, resulta, sorprendente el hecho de que para referirse al transporte de electricidad se utilice la expresión "transmisión de energía eléctrica", siendo éste un término confuso, pues no se intuye a qué tipo de función engloba de entre las tres posibles, esto es: distribución, transporte y las líneas directas.
Se trata de un concepto el de "transmisión" que se utiliza en varios artículos de la Ley 24/2013, pero con un sentido completamente distinto al aquí pretendido, así en el Artículo 8.4 se referirá a la posibilidad de transmisión de la propiedad de la energía eléctrica; en los Artículos 21.1, 35.1, 39.1 y 42.2 se alude a que la puesta en funcionamiento, modificación, transmisión y cierre definitivo de las instalaciones de producción, transporte, distribución y líneas directas respectivamente, habrán de someterse al régimen de autorización administrativa previa, recogido en el artículo 53, en cuyo punto 5 vuelve a relacionarlo con la transmisión de la propiedad; finalizando en el Capítulo II De las infracciones y Sanciones, concretamente en el punto 15 del artículo 64 de infracciones muy graves, donde se incide en esta misma línea seguida de transmisión.
Por si esto fuera poco y en otro intento de relacionar mediante analogía lo contenido en ambas leyes, se observa como en el punto 1 del artículo 38 de la Regulación de la distribución, en la Ley 24/2013, se define a la actividad de distribución como "aquélla que tiene por objeto la transmisión de energía eléctrica desde las redes de transporte, o en su caso desde otras redes de distribución o desde la generación conectada a la propia red de distribución". Parece que la Ley de evaluación ambiental se haya decantado más por el sentido de este último artículo alejándose diametralmente de la tónica seguida en el resto de la Ley 24/2013 y por el que se enmarca bajo un mismo concepto –el de transmisión- a tres actividades enteramente desiguales, por lo que creemos pudiera ser motivo de confusión e inseguridad jurídica.
IV. EL RÉGIMEN AUTORIZATORIO DE INSTALACIONES DE TRANSPORTE ELÉCTRICO
Llegados a este punto del presente trabajo se vuelve ineludible abordar el sistema de autorizaciones al que se encuentran sometidas las instalaciones de transporte de energía. Recordemos que la actividad de transporte de energía eléctrica se encuentra regulada y en lo concerniente a sus instalaciones ostenta en exclusiva la plena competencia el Operador del Sistema, pero en la que juegan un papel importante los diversos entes autonómicos con competencia en la materia.
1. Las autorizaciones de instalaciones de transporte primario y secundario de energía eléctrica: competencia estatal versus competencia autonómica y/o local
La Constitución Española en el momento de aquilatar las atribuciones propias de las Comunidades Autónomas y las de la Administración General del Estado, otorga a favor de esta última en su artículo 149.13ª, la competencia exclusiva de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Continuando en el mismo precepto pero en el parágrafo 22ª, añade que será la Administración General del Estado la que ostentará también en exclusiva la facultad para otorgar la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.
La transposición de estos mandatos se encuentra reglado en la Ley 24/2013, del sector eléctrico, concediendo al Gobierno la competencia para la regulación básica del sector y respecto al transporte de electricidad, se aborda en los artículos 34 a 37 que comprenden el Título VI de Transporte de energía eléctrica, utilizando el criterio tensional para discernir la red de transporte primario, -que estaría constituida por las líneas, parques, transformadores y otros elementos eléctricos con tensiones nominales iguales o superiores a 380 kV y aquellas otras instalaciones de interconexión internacional y, en su caso, las interconexiones con los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares- de la red de transporte secundario –formada por las líneas, parques, transformadores y otros elementos eléctricos con tensiones nominales iguales o superiores a 220 kV no incluidas en el párrafo anterior y por aquellas otras instalaciones de tensiones nominales inferiores a 220 kV, que cumplan funciones de transporte-.
Quedan, por tanto, en manos del Estado, todas las instalaciones de transporte primario, mientras que las de transporte secundario lo serán si en su ámbito de actuación superan el territorio de una Comunidad Autónoma. Siendo éste criterio fundamento de no pocos problemas de interpretación en cuanto al principio de territorialidad en la autorización de las instalaciones de transporte secundario y distribución, además de las pautas técnicas de tensión y potencia eléctrica en la autorización de las instalaciones de generación y transporte primario de energía eléctrica.
Sobre la posibilidad real que existía en producirse dichas situaciones conflictivas, ya se pronunció la extinta Comisión Nacional de la Energía en su informe 18/2006 cuando afirmaba que "entiende esta Comisión que la subdivisión entre transporte primario y transporte secundario carece de sentido de tal manera que la definición debería de obedecer a la funcionalidad de las mismas y no al nivel de tensión, funcionalidad que debe de determinarse por la CNE, previo informe del Operador del Sistema" (43) , tema este que no ha vuelto a ser tratado en el Informe de Proyecto Normativo 103/13 del Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, y que si ha tenido oportunidad de hacerlo el Tribunal Constitucional a través de su Sentencia 181/2013 (44) , acerca de la nueva distribución competencial sobre autorizaciones de instalaciones eléctricas para las instalaciones de generación, y sobre la tensión, para las de transporte, y por la que se estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad planteado por la Junta de Galicia y, en consecuencia, declara la inconstitucionalidad y nulidad del art. 3, apartado 3, letra c), de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, en la redacción dada por el artículo único, punto nueve, de la Ley 17/2007, de 4 de julio (45) y proclama la constitucionalidad del art. 3, apartado 2, letra a) de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, en la redacción dada por el artículo único, punto ocho, de la Ley 17/2007, de 4 de julio. (46)
Esta y otras sentencias han provocado que la Ley 24/2013 haya tomado cartas en el asunto, disponiendo en su exposición de motivos que: "También procede a la clarificación de las competencias de la Administración General del Estado, manteniendo, en esencia, las competencias atribuidas por la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, e incorporando los criterios que resultan de las sentencias dictadas durante los últimos años en relación con los conflictos surgidos entre Administraciones. Más adelante, en el Título I de las disposiciones generales, regula las competencias de la Administración General del Estado entre las que se encuentran la autorización de las instalaciones de transporte primario y acometidas de tensión nominal igual o superior a 380 kV ubicadas en los territorios no peninsulares, cuando sus sistemas eléctricos estén completamente integrados con el peninsular, además de poder dictar instrucciones relativas a la ampliación, mejora y adaptación de las redes de transporte en aras de obtener unos niveles adecuados de calidad y seguridad en el suministro de energía, ambicionando el mínimo impacto ambiental.
Continuando con las autorizaciones necesarias para el levantamiento de las instalaciones de transporte cuya autorización sea competencia de la Administración General del Estado y ateniéndonos a lo estipulado en el punto 3 del artículo 5 de la Ley del Sector Eléctrico, se indica en el mismo que se estará a lo establecido en la disposición adicional duodécima de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obra pública, quien curiosamente se remite a su vez a la derogada Ley 54/1997 de la siguiente forma "será de aplicación a las instalaciones de la red de transporte de energía eléctrica reguladas en el artículo 35 de la Ley 54/1997… lo dispuesto en las disposiciones adicionales segunda y tercera de esta ley".
Vemos por tanto, como lo recogido en dichas disposiciones adicionales, además de apelar a los ya aludidos principios de recíproca información, (47) colaboración y cooperación mutuas en el ejercicio de sus actuaciones de planificación, se extrae de las mismas como independientemente del tipo de suelo sobre el que se vaya a realizar la intervención territorial o urbanística, en caso de confluir competencialmente varias Administraciones territoriales, siendo una de las implicadas la Administración General del Estado (48) , será ésta quien en última instancia, caso de no haber logrado un acuerdo con el resto de entes implicados, la que finalmente materialice los diversos proyectos planificados y autorizados. En cualquier caso, parece demostrarse una vez más la inexistencia de una estrategia o planteamiento institucional conjunto, de un diseño que logre integrar las atribuciones básicas y sectoriales entre el Estado y las Comunidades Autónomas. (49)
2. La omisión normativa en la Ley 24/2013 respecto de las autorizaciones de instalaciones eléctricas, consecuencias derivadas de la utilización del Real Decreto 1955/2000
Una vez analizada en conjunto la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico, se deduce una especial dedicación por parte del legislador en materias tales como la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico –motivado por el inadmisible déficit de la tarifa eléctrica-, la retribución de las actividades de producción, transporte y distribución, desajustes entre ingresos y costes del sistema, además de una novedosa regulación del autoconsumo (50) , pero que se manifiesta exiguo respecto a las materias estudiadas, especialmente si continuamos atendiendo a las determinaciones incluidas en su artículo 53 de Autorización de instalaciones de transporte, distribución, producción y líneas directas, pues aparte de la ya mencionada remisión a la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, resulta que a día de hoy no se ha elaborado el desarrollo reglamentario necesario para poder llevar a cabo la construcción de las instalaciones de transporte primario y secundario dependientes de la Administración General del Estado, por lo que habrá de estar a lo dispuesto en el Título VII de procedimientos de autorización de las instalaciones de producción, transporte y distribución del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, y por el que se derogan -aunque manteniendo su estructura- el Decreto 2617/1966, de 20 de octubre, sobre autorización de instalaciones eléctricas, así como en el Decreto 2619/1966, de 20 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 10/1966, de 18 de marzo, sobre expropiación forzosa y sanciones en materia de instalaciones eléctricas.
Pese a las numerosas modificaciones a las que se ha visto sometido dicho Real Decreto 1955/2000, es del todo inverosímil que el punto 2 de su artículo 112 de coordinación con planes urbanísticos, no haya sufrido alteración alguna, pues contempla que para los casos en los que no se haya tenido en cuenta la planificación eléctrica en los correspondientes instrumentos de Ordenación del Territorio y cuando por razones en las que se justifique un excepcional interés o se acredite una urgencia tal que aconseje el asentamiento y construcción de instalaciones de transporte y siempre que resultase preceptivo un instrumento de Ordenación del Territorio o Urbanístico según sea la clase de suelo afectado, conforme fructifique de lo establecido en otras leyes, habrá de estarse a lo dispuesto en el artículo 244 de actos promovidos por Administraciones Públicas del texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, o texto autonómico que corresponda.
No se concibe el sustento de esta referencia al artículo 244 del Real Decreto Legislativo 1/1992, pues aunque fueran declarados expresamente vigentes sus puntos 244.2, 244.3 y 244.4 por la Disposición derogatoria única de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, bajo cuya vigencia se publicó este Real Decreto 1955/2000, resultó –como ya hemos apuntado- que la misma quedó derogada con la Ley 8/2007, de suelo, quedando desde entonces sin actualizar el susodicho artículo 112 de coordinación con planes urbanísticos del Real Decreto 1955/2000, ubicándose actualmente la normación de los actos promovidos por la Administración General del Estado, en la Disposición adicional décima del texto refundido de la Ley de suelo 2/2008 y a la que afortunadamente si se remite la Ley 24/2013 a través del punto 2 de su artículo 5, "Cuando existan razones justificadas de urgencia o excepcional interés para el suministro de energía eléctrica que aconsejen el establecimiento de instalaciones de transporte y distribución que precisen de un acto de intervención municipal previo, se estará a lo dispuesto en la disposición adicional décima del texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio". Visto lo cual, sería recomendable optar por alguna de las dos posibles soluciones en cuanto a la autorización de instalaciones eléctricas se refiere, o bien se actualiza el Real Decreto 1955/2000, o bien se deroga en su totalidad y se aprueba uno nuevo que contenga las disposiciones necesarias para lograr los objetivos de calidad, seguridad en el suministro, eficiencia y respeto al medioambiente, pero de lo que no cabe duda es que el mantenimiento de esta situación podría incurrir en una hipotética ilegalidad que desencadenaría en otro supuesto de inseguridad jurídica en el sector eléctrico que a nadie beneficiaría.
V. CONCLUSIONES
PRIMERA.- Ante la escasa atención que tradicionalmente se ha concedido a las diferentes legislaciones afectadas –Ordenación Territorial, impacto ambiental, sector eléctrico- sería conveniente establecer una serie de mecanismos jurídicos a modo de cuerpo normativo único, con un mismo procedimiento de actuación en el que se pudieran acercar y de paso simplificar las remisiones y competencias en cada uno de los órdenes implicados con el ánimo de abaratar costes y aumentar en eficiencia y competitividad los procesos de implantación y explotación del tendido eléctrico.
SEGUNDA.- Pese a que la Ley 24/2013 del sector eléctrico ha sido creada con la intención de afirmarse como una norma diligente con vocación integradora, que incidiera en aquellos puntos o factores más necesarios para la mejora del sector eléctrico, lo cierto es que como hemos podido comprobar adolece de graves defectos de forma, remitiéndose a normas ya derogadas como la Ley de Impacto Ambiental, dejando un escenario confuso con el procedimiento a seguir en la necesaria autorización de instalaciones de transporte eléctrico.
TERCERA.- El concepto de transmisión de energía eléctrica que aparece recogido en los diversos Anexos que acompañan a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, puede ser foco de errores interpretativos e inseguridad jurídica, por cuanto dicho término no se reconoce como tal en la legislación sectorial eléctrica y cuesta deducir del mismo a qué tipo de función engloba de entre las tres posibles, esto es: distribución, transporte y las líneas directas, por lo que consideramos necesario una modificación del mismo, especificando a qué tipo de actividad se refiere en cada caso concreto.
CUARTA.- Tal y como hemos recogido en la recta final del presente trabajo urge una actualización, o derogación y posterior creación de un Reglamento nuevo que sustituya al Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, para así conseguir normalizar los diferentes procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, además de solucionar los problemas de naturaleza expropiatoria y competencial actualmente existentes entre las diferentes administraciones implicadas.
QUINTA.- Con todo lo aquí expuesto resulta embarazoso encontrar una vocación integradora en cada uno de los órdenes afectados, por lo que ante los continuos cambios regulatorios, unido a la inagotable producción reglamentaria y con el ánimo de evitar una errónea percepción que bien pudiera instalarse -como lamentablemente parece que así se está produciendo- en los diferentes estamentos sociales y empresariales, al considerar la posibilidad de que dichos postulados estuvieran encaminados a enfangar más si cabe la ya de por si enmarañada situación jurídica, se muestra del todo necesario la participación efectiva de todas las partes interesadas con el propósito final de templar la espinosa relación a tres bandas que se mantiene entre el Gobierno central, las empresas eléctricas y los consumidores, lo que redundaría en una mayor confianza y credibilidad hacia este sector por parte de la sociedad española.