I. Reactivación económica
No se oye hablar estos días en el ámbito local de otra cosa que la reactivación económica. Sin duda es la gran preocupación de los Ayuntamientos, que vislumbran un futuro incierto. Para ello se están promoviendo desde todas las instancias distintas propuestas para acelerar la progresión económica tras la gran paralización de todos los estamentos locales.
Es ilustrativa la Introducción del documento elaborado por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) «Documento para la reactivación económica y social desde las Entidades Locales», del que extraemos las siguientes líneas:
«La participación de las Entidades Locales, como expresión del principio de subsidiaridad, debe verse como un elemento activo y determinante del éxito de las políticas públicas en la superación de los efectos adversos de la pandemia en el orden social y económico.
El factor de proximidad facilita la máxima agilidad para llegar tanto a todo el territorio como a todos los ciudadanos.
La versatilidad del ámbito local otorga una ventaja relevante para adaptar las políticas públicas generales a las especificidades, singularidades y variedades que cada territorio demanda, adaptándolas al tejido económico que presenta cada específica estructura física, económica y laboral».
Como se puede observar, se apoya en el principio de subsidiariedad y proximidad de las Entidades Locales respecto a sus ciudadanos, en los términos del artículo 4.3 de la Carta Europea de Autonomía Local de 1985.
II. Declaraciones Responsables como instrumento ágil y eficiente
Como es sabido, las Declaraciones Responsables tuvieron su origen en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior (Bolkestein), se ha producido un cambio de paradigma en el control «ex post» tanto de las obras como de las actividades, a través de las nuevas figuras de Comunicación Previa y Declaración Responsable, frente al clásico control «ex ante» de las licencias.
La Directiva fue objeto de transposición en nuestro país por parte de las Leyes 17/2009 (Ley Paraguas) y la Ley 25/2009 (Ley Ómnibus).
La gran proliferación de legislación surgida a posteriori ha sido tanto estatal como autonómica, recogiendo ambas las figura de las Comunicaciones Previas como las Declaraciones Responsables, en aras de fomentar, simplificar y reactivar en un primer momento las actividades económicas fundamentalmente; aunque poco a poco han tenido calado en todas las legislaciones urbanísticas de las CCAA.
A) Ámbito Estatal:
- — La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.
- — El Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios; de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales; de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación, y de simplificación administrativa.
- — La Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de Medidas Urgentes de Liberalización del Comercio y de Determinados Servicios.
- — La Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización.
- — La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado.
- — El Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.
- — Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de Racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa.
- — La Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.
B) Ámbito Autonómico:
Andalucía: Decreto-ley 5/2014, de 22 de abril, de medidas normativas para reducir las trabas administrativas para las empresas de Andalucía y Ley 3/2014, de 1 de octubre, de medidas normativas para reducir las trabas administrativas para las empresas.
Aragón: Decreto 14/2018, de 23 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de los establecimientos hoteleros y complejos turísticos balnearios en Aragón.
Asturias: Anteproyecto de Ley de sostenibilidad y protección ambiental de Asturias.
Baleares: Decreto 77/2012, de 21 de septiembre, de simplificación administrativa y de modificación de varias disposiciones reglamentarias para la transposición en las Illes Balears de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, de servicios en el mercado interior.
Canarias: Ley 5/2014, de 25 de julio, de Fomento y Consolidación del Emprendimiento, el Trabajo Autónomo y las Pymes en la Comunidad Autónoma de Canarias.
Cantabria:Decreto 50/2014, de 18 de septiembre, por el que se amplía el Catálogo de Actividades Comerciales y Servicios a los que resulta aplicable la inexigibilidad de licencias en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
Castilla la Mancha: Ley 7/2013, de 21 de noviembre, de adecuación de procedimientos administrativos y reguladora del régimen general de la declaración responsable y comunicación previa, de Castilla la Mancha.
Cataluña: Ley 10/2011, de 29 de diciembre, de simplificación y mejora de la regulación normativa.
Extremadura: Ley 2/2014, de 18 de febrero, de medidas financieras y administrativas de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
Galicia: Ley 9/2013, de 27 de diciembre, del emprendimiento y de la competitividad económica de Galicia.
La Rioja: Ley 5/2014, de 20 de octubre, de Administración Electrónica y simplificación administrativa de la Rioja.
Madrid: Ley 8/2012, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, de Madrid.
Murcia: Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Navarra: Ley Foral 15/2009, de 9 de diciembre, de medidas de simplificación administrativa para la puesta en marcha de actividades empresariales o profesionales, de Navarra.
País Vasco: Decreto 4/2020, de 21 de enero, por el que se deroga el Decreto 183/2012, de 25 de septiembre, por el que se regula la utilización de los servicios electrónicos en los procedimientos administrativos medioambientales, así como la creación y regulación del registro de actividades con incidencia medioambiental de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Valencia: Ley 2/2012, de 14 de junio, de la Generalitat, de Medidas Urgentes de Apoyo a la iniciativa Empresarial y los Emprendedores, Microempresas y Pequeñas y Medianas Empresas de la Comunitat Valenciana.
Las normas citadas con anterioridad suponen la regulación normativa tanto estatal como autonómica hasta la actualidad respecto a la promoción de las actividades económicas. En los últimos días parece haber surgido una «segunda ola» normativa en este campo, ya que han sido varias las CCAA que han aprobado nuevas disposiciones, cuyo objetivo en este caso está siendo tanto la reactivación económica de las actividades, como incluso en mayor grado respecto a las obras.
C) «Segunda Ola» de regulaciones normativas en materia de simplificación administrativa en actividades económicas y obras:
Andalucía:Acuerdo de 29 de abril de 2020, del Consejo de Gobierno, por el que se toma conocimiento de la elaboración y difusión por la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de una Guía práctica de aplicación de la declaración responsable y la comunicación previa en materia de urbanismo.
Baleares: Decreto ley 8/2020, de 13 de mayo de medidas urgentes y extraordinarias para el impulso de la actividad económica y la simplificación administrativa en el ámbito de las administraciones públicas de las Illes Balears para paliar los efectos de la crisis ocasionada por la COVID-19.
Extremadura:Decreto-ley 8/2020, de 24 de abril, por el que se adoptan medidas urgentes y extraordinarias para el mantenimiento y recuperación del empleo frente a la crisis ocasionada por el COVID-19.
Madrid:«Anteproyecto de ley por el que se modifica la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid para el impulso y reactivación de la actividad urbanística».
País Vasco:Decreto 67/2020, de 19 de mayo, de modificación del Decreto por el que se desarrolla el Programa de apoyo financiero a pequeñas y medianas empresas, personas empresarias individuales y profesionales autónomas, para el año 2020, para responder al impacto económico del COVID-19.
Valencia:Decreto 62/2020, de 15 de mayo, del Consell, de regulación de las entidades colaboradoras de la Administración municipal en la verificación de las actuaciones urbanísticas y de creación de su registro.
III. Medidas proactivas y reactivas en las Declaraciones Responsables
A) Medidas Proactivas
a) Simplificación Administrativa
Implícita en la figura de las Comunicaciones Previas y Declaraciones Responsables, tanto respecto a la reducción de los plazos como trámites a realizar. De este modo, prevalece la agilidad en su tramitación frente a la figura de la licencia.
b) Colaboración público-privada
Entendemos que, debería cada vez ser más preponderante, si se pretende instaurar más y mejor el régimen «ex post» de control de las actividades económicas, cobrando más importancia las figuras de las Entidades Privadas de Colaboración.
Como señalamos anteriormente, la Comunidad Valenciana ha publicado hace escasos días el Decreto 62/2020, de 15 de mayo, del Consell, de regulación de las entidades colaboradoras de la Administración municipal en la verificación de las actuaciones urbanísticas y de creación de su registro, dónde regulan el régimen de las ECUV.
Este Decreto regulador de las ECUV, se engloba en las medidas normativas de la «segunda ola», por lo que estas entidades no han sido pioneras en el panorama estatal, siendo las pertenecientes a la «primera ola», es decir las ECU (Entidades Colaboradoras Urbanísticas) en la Comunidad de Madrid o las ECCOM (Entidades de Certificación de Conformidad Municipal) en Galicia, las precursoras en este ámbito.
Esta colaboración debe complementar la actuación mediante medios propios (personal) de los propios Ayuntamientos, ya que en muchos casos deviene ineficaz e ineficiente, por la carestía en las Entidades Locales de un número adecuado de empleados públicos que puedan realizar estas funciones, o que las mismas son llevadas a cabo por personal sin un mínima preparación y cualificación técnica.
Las actuaciones de control de estas entidades deberán figurar y desarrollarse según lo establecido en un Plan de Inspección teniendo carácter prioritario en su ejecución respecto a actividades que tengan incidencia ambiental, en la seguridad de las personas o elevada afluencia de público. Este Plan supondría un instrumento que otorgaría seguridad jurídica [publicado ex art.7 a) LTBG], tanto para los técnicos del Ayuntamiento como para la ciudadanía, ya que pondría de manifiesto los criterios seguidos en la actuación del respectivo Ente Local.
A su vez, también sería muy útil al término del año, realizar una Memoria Anual de las actuaciones de inspección y comprobación llevadas a cabo con un resumen, estadísticas y conclusiones, que permitan evaluar el grado de cumplimiento e implementación del Plan de Inspección, en aras de su continua mejora,
B) Medidas Reactivas
a) Sanitarias
Respecto a las actividades económicas, la incidencia sanitaria en las mismas está siendo notoria, como por ejemplo la contenida en la Orden SND 388/2020, de 3 de mayo, por la que se establecen las condiciones para la apertura al público de determinados comercios y servicios, y la apertura de archivos, así como para la práctica del deporte profesional y federado.
No pasa desapercibida la idea de que durante los próximos meses las medidas sanitarias modificarán el desarrollo de todas las actividades económicas. Por ello, deben tenerse en cuenta en la tramitación de las Comunicaciones Previas y Declaraciones Responsables, las siguientes cuestiones:
- 1. Mayor control de la autoridad sanitaria competente, bajo la forma de informe/autorización que deba acompañar al título habilitante. Ante las posibles dudas que pueda plantear la interpretación de la aplicación de medidas sanitarias, deberá procederse, en su caso, por parte de los Ayuntamientos a la consulta al órgano competente.
- 2. Refuerzo de los recursos tanto materiales como personales en materia de disciplina urbanística por parte de los Ayuntamientos, en aras de la efectiva comprobación del desarrollo de las actividades económicas (recordemos que son de «tracto sucesivo»); lo que conllevará probablemente mayor periodicidad de las visitas de inspección y seguramente proliferación de denuncias.
- 3. «Aconsejable» Justificación Técnica de las medidas sanitarias necesarias (Orden SND 388/2020) y resto de normativa reguladora que se vaya produciendo, en la documentación a aportar con los títulos habilitantes.
b) Competenciales
La competencia propiamente administrativa en todo momento por parte de los Ayuntamientos, en materia de control de las actividades extendiéndose a las facultades de comprobación, inspección, sanción y demás medidas de control para garantizar que el ejercicio de la actividad se adecúa a la normativa vigente y, sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa urbanística.
IV. Conclusiones
La Declaración Responsable ha cobrado un gran interés en la actualidad, asociada a la agilización en la tramitación tanto de las obras como de las actividades, lo que es muy necesario en el contexto en el que nos movemos de promoción de la actividad económica.
Sin embargo, debe procederse con cautela en la utilización de esta figura, ya que la misma implica unas connotaciones jurídicas muy distintas a las de la licencia.
Un ejemplo concreto de ello es el Anteproyecto de Ley por el que se modifica la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid para el impulso y reactivación de la actividad urbanística, que pretende mediante la modificación del art. 155 de la Ley 9/2001, la obtención de la licencia de primera ocupación (LPO) mediante declaración responsable y no licencia como hasta ahora se venía realizando.
El cambio de una figura de control «ex ante» como la licencia por una figura de control «ex post» como las Declaraciones Responsables, conlleva como subrayamos, la modificación total de la regulación de su régimen jurídico, y por ende de las consecuencias jurídicas de las mismas. Esta variación debe ser objeto de un estudio y valoración pormenorizado, ya que no debemos caer en la preeminencia de las prisas y supuesta agilización, sobre la seguridad jurídica de los distintos operadores e interesados. Sobre todo, debemos establecer si es necesaria la modificación, qué queremos obtener con el cambio y la proporcionalidad de los medios empleados.