I. Introducción
A día de hoy ya conocemos la prolongación del estado de alarma por otros 15 días más (como mínimo), por lo que conviene salientar ciertas cuestiones en el ámbito urbanístico y dentro del mismo, en relación con la suspensión de la tramitación de ciertos procedimientos.
Ante la inseguridad jurídica generada, la Abogacía del Estado, así como otros numerosos órganos están elaborando distintos informes para intentar paliar los vacíos, lagunas y contradicciones generadas; siendo numerosos lo artículos doctrinales surgidos en auxilio de esta inestable situación.
Los RD 463/2020 y 465/2020 han generado un caos a los distintos operadores jurídicos, tanto públicos como privados, por lo que en cada sector administrativo están surgiendo novedades a aplicar, para que sobre todo, no se causen más perjuicios y se paralice la actividad administrativa.
De este modo, el ámbito urbanístico no es ajeno, y dentro de la experiencia en mi Departamento de Urbanismo, me gustaría exponer algunas ideas personales aplicadas a la práctica, a la siempre intento dirigir mis pequeñas aportaciones.
II. Títulos habilitantes
¿Seguimos tramitando/resolviendo, o se encuentran de todo punto paralizados?
La ya tan manida estos días DA 3ª del RD 463/2020 ha dispuesto la suspensión de los plazos administrativos de forma general, con las modificaciones llevada a cabo por el RD 465/2020.
Se establecen, en los puntos 3 y 4 de la DA 3ª, la posibilidad de continuar la tramitación:
«3. No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.
4. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios».
Como expresamos, ante estos conceptos jurídicos indeterminados, la Abogacía del Estado, se ha visto obligada a publicar su propia interpretación en su «Consulta sobre la forma en la que habrá de procederse en el momento que pierda vigencia la suspensión de plazos previstos por el RD 463/2020. Interpretación de la Disposición Adicional Tercera».
De esta Consulta, me gustaría salientar la configuración de los plazos administrativos como «cargas» para los interesados:
«(…) Una interpretación finalista del precepto ha de llevar a la misma conclusión. Desde un punto de vista técnico jurídico, los plazos procedimentales –y de igual modo los procesales- tienen la consideración de “cargas”, es decir, implican conductas de realización facultativa que la norma o el juez requieren de los litigantes o de los interesados en el procedimiento, normalmente establecidas en interés de los propios sujetos, cuya omisión por parte de éstos conlleva una consecuencia gravosa para ellos. Se trata, por tanto, de comportamientos que han de realizar los interesados de forma no obligatoria, puesto que no son de exigencia coercitiva, pero cuyo incumplimiento les irroga un perjuicio (imposibilidad de recurrir una resolución desfavorable, imposibilidad de obtener una subvención …)».
A su vez, también me gustaría traer a colación lo señalado por Concepción Campos Acuña en un extracto las Conclusiones de su artículo «Cómo aplicar la suspensión de plazos administrativos en el estado de alarma: apuntes prácticos» (El Consultor de los Ayuntamientos, 19 de Marzo de 2020, Wolters Kluwer):
«(…) La interpretación contraria llevaría al contrasentido de que por parte de las administraciones públicas se haya procedido a la habilitación de medidas organizativas de teletrabajo para posibilitar la prestación de los servicios de las personas empleadas públicas en remoto, siguiendo las recomendaciones de las autoridades sanitarias, medida que carecería de sentido de interpretar que debemos proceder a la paralización de los servicios administrativos como consecuencia de la suspensión de los plazos administrativos.
Tramitación de procedimientos administrativos que, en todo caso, exigirán la adecuada motivación que así lo justifique sobre la base de las excepciones legalmente contempladas en cada momento y anteriormente expuestas (...)».
En mi Departamento, absolutamente todo el personal está teletrabajando, por lo que ante lo expuesto, entiendo que los títulos habilitantes deben ser tramitados.
En primer lugar, porque sería absurda la «tremenda» movilización de los servicios informáticos del Ayuntamiento en tiempo récord, ya que desde antes de la declaración del estado de alarma, hemos podido hacer uso de este modo y modelo de trabajo.
En segundo lugar, porque como califica la Abogacía del Estado, los plazos administrativos suponen «cargas» para los administrados, pero en cuanto ello les favorezca o beneficie, deben tramitarse; ya que de no hacerlo, esto les acarrearía sendos perjuicios, que es lo que pretende evitar el RD 463/2020.
Pongamos un ejemplo práctico:
Tras el RD 463/2020 y en un Ayuntamiento en el que el Departamento de Urbanismo está al completo teletrabajando, tras el requerimiento de subsanación de una Comunicación Previa de Obras y advertida la suspensión de plazos, si el interesado subsana, ¿se continuaría la tramitación o se entendería suspendida?
A mi juicio, esa subsanación es la manifestación de la conformidad del interesado en la continuación del procedimiento, ya que si atendemos a la literalidad de la DA 3ª del RD 463/2020, en ningún momento, se indica que esta conformidad deba ser “expresa”. Advertida la suspensión, si el interesado desea continuar, sería absurdo llevar a cabo una paralización, en contra de su propia actuación.
De hecho el Punto 10 (¿Pueden las empresas de construcción continuar realizando obras de rehabilitación en curso en edificios y viviendas particulares?) del documento elaborado por la Abogacía del Estado «Respuestas a cuestiones planteadas sobre la interpretación del RD 463/2020, modificado por RD 465/2020», podría servirnos de apoyo en esta teoría, cuando señala expresamente:
«(…) Se comparte el criterio de la Abogacía del Estado en La Rioja, según el cual “las empresas de construcción pueden continuar realizando las obras de rehabilitación en curso en edificios y viviendas particulares con precisiones (...)”.
Precisamente el artículo 34 del Real Decreto-Ley 8/2020 corrobora que es voluntad del legislador que la actividad constructiva se mantenga salvo cuando, como consecuencia de la situación del estado de alarma, aquélla no resulte posible. Si este criterio rige para la contratación de obra pública, puede trasladarse igualmente a la contratación de obra privada (...).»
Aquí, debemos realizar una puntualización. El interesado, en este supuesto, también podría presentar un «Acta de paralización de la obra» o documento similar, en el que exprese, que debido a la situación generada por el estado de alarma, solicita expresamente la paralización de los plazos otorgados en el título habilitante previamente concedido para el inicio/finalización de la obra.
Como hemos indicado con anterioridad, ante esta manifestación, no podemos más que atender a su petición amparada en la DA 3ª del RD 463/2020 y en el principio de no perjudicar, en modo alguno al interesado, bajo la actuación administrativa.
III. Actividades Económicas
Respecto a esta cuestión, se ha publicado por parte de la Abogacía del Estado el citado anteriormente documento «Respuestas a cuestiones planteadas sobre la interpretación del RD 463/2020, modificado por RD 465/2020».
Como antes señalamos, respecto a la tramitación de los títulos habilitantes de actividades económicas, se intenta evitar la paralización completa de la actividad económica, y por ende, causar perjuicios a la misma y al interés general en su conjunto, como señala en el siguiente párrafo del Punto 1 (Finalidad del Real Decreto 463/2020) el documento elaborado por la Abogacía del Estado:
«(…) A lo anterior ha de añadirse que no es finalidad del Real Decreto 463/2020 ni paralizar por completo la actividad económica del país ni, consiguientemente, evitar el trabajo, el cual deberá continuar prestándose, salvo en aquellos casos en los que, como consecuencia de las limitaciones derivadas de la declaración de estado de alarma, aquél resulte imposible (...)».
Por lo expuesto, en las actividades no limitadas por el estado de alarma, podrán seguirse tramitando los títulos habilitantes tanto para la continuación del desarrollo de la actividad (modificaciones), como la tramitación de nuevas actividades.
Destacando una vez más, como ya señalamos «ut supra», que el trabajo a distancia permite mantener la actividad, y por lo tanto no debemos paralizarlo con «trabas administrativas»:
«(…) b) Se establecerán sistemas de organización que permitan mantener la actividad por mecanismos alternativos, particularmente por medio del trabajo a distancia, debiendo la empresa adoptar las medidas oportunas si ello es técnica y razonablemente posible y si el esfuerzo de adaptación necesario resulta proporcionado (artículo 5 del Real Decreto-Ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19) (...)».
Tesis reiterada en el Punto 2 del citado documento respecto al comercio minorista, aclarándonos, que si bien está cerrado al público, no se limita la actividad en el interior del establecimiento, que habrá de limitarse al resto de la prestación laboral, profesional o empresarial característica que sea posible dentro del establecimiento (esto es, con excepción de la venta al público).
Por lo tanto, incluso se permite la actividad “puertas adentro”, por ejemplo la llevanza de la contabilidad, inventario, etc...
Otro ejemplo, lo tenemos en los talleres de reparación de vehículos, que podrán permanecer abiertos, en virtud del interés general, fundamentalmente por tres razones:
- a) El mantenimiento de las condiciones de seguridad para garantizar la continuidad de servicios esenciales que requieren el uso de vehículos (servicios de emergencias, bomberos, ambulancias, fuerzas y cuerpos de seguridad, vigilancia, entre otros).
- b) El mantenimiento del servicio de transporte terrestre a fin de garantizar el suministro de productos y bienes de primera necesidad (sanitarios, alimenticios, higiene, etc.).
- c) Admitido el desplazamiento individual en vehículo para la realización de ciertas actividades permitidas, y en coherencia con ello, permitida la apertura de los establecimientos que suministren el combustible a tales vehículos, sería contradictorio entender que los talleres de reparación de esos mismos vehículos no pudieran permanecer abiertos con el fin de hacer posible su circulación.
Al ser permitido el desplazamiento a los mismos para la estricta reparación de los vehículos, es decir, vetado el posible comercio minorista o actividad de restauración alguna; esta actividad debe tramitarse.
En resumen, todas aquellas actividades permitidas, deben tramitarse, en aras del interés general y no causar de por sí mayores perjuicios a la ciudadanía.
IV. Conclusiones
El artículo 103 de la CE, debe ser el parapeto de la actuación de la Administración y servir de forma eficaz y eficiente a los ciudadanos, facilitando su actuación, ya diezmada de forma sustantiva.
El RD 463/2020, no tiene como finalidad la paralización de toda la actividad económica y administrativa. Los instrumentos puestos a disposición de la Administración (teletrabajo, administración electrónica, etc.), deben permitir intentar «paliar» la anormalidad de la situación, sin establecer más trabas de las estrictamente necesarias, no perjudicando en modo alguno a los interesados y sí intentando favorecer su actuación.