I. Introducción
A nadie se le pasa por alto los efectos económicos de la pandemia en las actividades económicas. El cierre obligatorio por motivos sanitarios ha sacudido a todos los sectores, y muchos negocios se han visto obligados a paralizar su actividad o en el peor de los casos a cerrar definitivamente.
Tanto el no ejercicio/paralización/interrupción como el cierre definitivo, plantearán la casuística sobre el estado de los títulos habilitantes (licencias de actividad, comunicaciones previas y declaraciones responsables) que amparan el ejercicio de las citadas actividades.
II. Supuestos de caducidad e ineficacia
En este punto, debemos traer a colación, tomando como ejemplo la legislación gallega, cuyos postulados podrían extrapolarse al resto de las legislaciones autonómicas; los siguientes artículos:
- • Artículo 46.2 de la Ley 9/2013, de 19 de diciembre, del emprendimiento y de la competitividad económica de Galicia:
«(…) 2. La no realización de la actividad para la que fue concedida la licencia durante un periodo ininterrumpido de un año facultará a la Administración para declarar la caducidad de las licencias. Este periodo podrá ser ampliado hasta un máximo de dos años, en el caso de espectáculos o actividades que para su normal desarrollo precisen de periodos de interrupción o inactividad, debiendo fijar el plazo a aplicar en la resolución por la que se otorgó la licencia (...)».
- • Artículo 17.1, apartados d) y e), del Decreto 144/2016, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento único de regulación integrada de actividades económicas y apertura de establecimientos:
«(...)1. Son causas de ineficacia de las comunicaciones previas reguladas en este capítulo:
d) El no ejercicio de la actividad en el plazo de seis meses contado desde que la comunicación previa habilite para el ejercicio de la misma, sin perjuicio de la posibilidad de poder formular una nueva comunicación previa conforme a la normativa vigente para el ejercicio de la actividad.
e) La interrupción de la actividad durante un año, contado desde la fecha en que se produjo esta interrupción, sin perjuicio de la posibilidad de poder formular una nueva comunicación previa conforme a la normativa vigente para el ejercicio de la actividad (...)».
El artículo 46.2 de la Ley 9/2013 recoge el supuesto de las licencias de actividad, es decir, las actuaciones recogidas en el artículo 41 del mismo cuerpo legal, que a continuación se enumeran:
- a) La apertura de establecimientos abiertos al público con un aforo superior a 500 personas, o que presenten una especial situación de riesgo, de conformidad con lo dispuesto en la normativa técnica en vigor.
- b) La instalación de terrazas al aire libre o en la vía pública anexas al establecimiento abierto al público.
- c) La celebración de espectáculos públicos y actividades recreativas de carácter extraordinario, siempre que requieran de plan de autoprotección o de un plan o estudio específico según la normativa sectorial de aplicación.
- d) El montaje de instalaciones para la celebración de espectáculos públicos y actividades recreativas y la celebración de espectáculos públicos y actividades recreativas que hayan de disponer de plan de autoprotección o de un plan o estudio específico según la normativa sectorial de aplicación.
- e) La celebración de los espectáculos públicos y actividades recreativas que se desarrollen en más de un término municipal de la Comunidad Autónoma, conforme al procedimiento que reglamentariamente se establezca.
- f) La celebración de los espectáculos y festejos taurinos, que se regirán por su normativa específica.
- g) La apertura de establecimientos abiertos al público y la celebración de espectáculos públicos o actividades recreativas cuya normativa específica exija la concesión de licencia o autorización.
En estos casos, la no realización de la actividad ininterrumpida por el plazo de un año, o en su caso dos, determinará la posibilidad de declaración de la caducidad por parte de la Administración, siguiendo el procedimiento estipulado en el apartado 3 del citado artículo 46, es decir, de oficio dando audiencia a los interesados.
Por su parte, el artículo 17.1 del Decreto 144/2016, regula las consecuencias respecto a las actividades sometidas al régimen de Comunicación Previa (resto de actividades no sometidas a licencia de actividad) y Declaración Responsable (espectáculos públicos y actividades recreativas reguladas en la Ley 10/2017, de 27 de diciembre).
Tanto las Comunicaciones Previas como las Declaraciones Responsables no son actos administrativos sino actos jurídicos de particulares, la institución de la caducidad no les es aplicable y, por lo tanto, para que dejen de desplegar efectos, es necesaria su declaración de ineficacia; siguiendo el procedimiento dispuesto en el artículo 18, también con audiencia a los interesados.
III. Solución de la controversia
Ante la inactividad, surge la duda razonable a los operadores jurídicos, sobre la caducidad/ineficacia tras el cumplimiento de los preceptivos plazos, de las actividades que se han visto obligadas a “cerrar” en primer lugar por imperativo sanitario y en segundo lugar por los inexorables efectos económicos.
Pues bien, tras la suspensión de las actividades del Anexo del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y la posterior desescalada con limitación de aforos y otras medidas sanitarias, debemos tener en cuenta varias cuestiones.
- • En primer lugar, si la actividad estaba suspendida por la declaración del estado de alarma, el cómputo de los plazos señalados para declarar la caducidad o ineficacia de la actividad también.
- • En segundo lugar, tras las brutales consecuencias acarreadas a la economía en general, y en ciertas actividades económicas en particular (hostelería, etc.), en aras del principio de proporcionalidad, el interés general y la fuerza mayor, entendemos que la aplicación estricta de la norma causaría graves perjuicios, ya que, desde una perspectiva teleológica, ésta busca penalizar la pasividad de los interesados y no las graves consecuencias económicas de una pandemia global…
No por reiterativo, debemos dejar pasar el artículo 3 del Código Civil:
«1. Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas.
2. La equidad habrá de ponderarse en la aplicación de las normas, si bien las resoluciones de los Tribunales sólo podrán descansar de manera exclusiva en ella cuando la ley expresamente lo permita».
Una aplicación estricta de la norma no recogería ni el contexto ni la realidad social de los tiempos actuales y en modo alguno ponderaría la proporcionalidad y la equidad.
Así, por parte de un gran número de Entidades Locales, se están tomando medidas tales como condonar la tasa por ocupación pública de terrazas y veladores, incluso para todo el año 2021, y no se entendería la actuación por parte de los Entes Públicos en el sentido antes citado.
Lo anterior, se relaciona con la actuación de oficio por parte de las Administraciones, en base a sus facultades de comprobación e inspección, en muchas ocasiones conforme a sus Planes de Inspección debidamente aprobados y publicados.
Sin embargo, en el extremo opuesto, no podemos obviar los posibles requerimientos a instancia de parte demandando la caducidad/ineficacia de los títulos habilitantes, una vez cumplidos los plazos estipulados, lo que conllevaría graves dificultades de fundamentación a los operadores jurídicos...