I. Introducción
La DF 1ª de la Ley 7/2008, establecía el desarrollo reglamentario del escueto texto de la Ley, en un plazo de seis meses desde la publicación de esta última.
De este modo, en la actualidad (julio 2019), tras más de una década, el legislador gallego ha tenido a bien, poner en marcha la aprobación del nuevo reglamento, que desgraciadamente nace ya «extemporáneo».
Si bien, otras Leyes pueden «subsistir» sin desarrollo alguno, por su carácter «quasi cerrado», no es este el caso de la Ley de Paisaje Gallega, ya que, en su escaso articulado, apenas regula una materia de una complejidad técnica y jurídica manifiesta.
El devenir de nuevas normas tanto urbanísticas (Ley 2/2016 del Suelo de Galicia y su Reglamento), como medio ambientales (Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental) han supuesto que los trámites procedimentales paisajísticos hayan sido tratados «a salto de mata» por los operadores jurídicos, en la tramitación de instrumentos urbanísticos y territoriales, así como en determinados proyectos, debido a la falta de una regulación suficiente.
El Reglamento, lejos de ser prolijo, continúa con la senda de la Ley, en lo que a número de artículos se refiere, si bien, desarrolla aspectos muy necesarios e importantes, como veremos a continuación.
II. Novedades
1. Papel fundamental en materia de transparencia, participación pública y divulgación del Instituto de Estudios del Territorio (IET)
El art. 4.3 regula entre las funciones del IET, garantizar el cumplimiento de los deberes de publicidad activa que la legislación de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno impone a las administraciones y entidades del sector público, en lo que respecta a la información pública en materia de paisaje de competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia, así como tramitar y resolver las solicitudes de acceso a la información pública en materia de paisaje y promover la participación pública en materia de paisaje.
En este punto, debemos señalar que el art. 8 de la futura norma considera la información paisajística como sujeta expresamente a la obligación de publicidad activa. De este modo, se ampara y da cobertura a esta obligación, que no viene recogida expresamente por el art. 18 de la Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno de Galicia, al regular la información sometida a publicidad activa en materia de ordenación del territorio y medio ambiente.
Del mismo modo, el IET, elaborará Planes de participación pública (art. 10), y publicará a través de su página web un resumen de los resultados de los mismos, recogiendo las consultas públicas y la información pública realizadas, las aportaciones obtenidas de ellas y las decisiones adoptadas sobre la base de las mismas, así como el perfil de los participantes en el proceso de participación pública.
En relación con lo anterior el art. 11 de la norma establece expresa y específicamente una serie de derechos de las personas en relación con la participación pública en los instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje, remarcando la importancia de los mismos en este ámbito, incidiendo en los postulados de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
Por otro lado, debemos tener en cuenta que, en la fase inicial de la elaboración de los instrumentos de paisaje (catálogos de paisaje y de los planes de acción del paisaje) podrá realizarse una consulta pública, con la finalidad de recoger las opiniones de las personas, físicas y jurídicas, y grupos de afectados. La consulta será preceptiva en la elaboración de las Directrices de paisaje, para la identificación de los objetivos de calidad paisajística (art. 12.3).
Esta última consulta pública, no será preceptiva para el supuesto de modificaciones de las Directrices que no afecten a las Normas, Recomendaciones o a los Objetivos de calidad paisajística.
Como podemos observar, se produce una traslación de lo dispuesto en el art. 133 de la Ley 39/2015, para este tipo de instrumentos sectoriales.
El IET, en su labor divulgativa, también podrá elaborar manuales y guías técnicas, con la finalidad de divulgar los valores de los paisajes de Galicia, ofrecer orientaciones o recomendaciones para la integración paisajística de determinadas actuaciones, facilitar la aplicación de las disposiciones de la legislación sobre paisaje y fomentar buenas prácticas de intervención en el paisaje (art. 50).
2. Transversalidad de las Políticas de Paisaje
Es fundamental en este punto lo dispuesto en el art. 5, dónde se recoge la integración de las políticas de paisaje en las políticas territoriales y sectoriales.
Así, todo instrumento (plan, programa o proyecto derivado de las políticas públicas) con carácter sectorial, deberá tomar en consideración la incidencia directa o indirecta que pueda producir sobre el paisaje.
La consideración del paisaje, en los términos de la definición genérica que nos expone el Anexo, es decir, como «cualquier parte del territorio tal y como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y de la interacción de factores naturales y humanos», debe atender a todos los valores de tipo natural o ecológico, cultural o patrimonial, estético o panorámico y productivo o de uso que la configuran.
De lo anterior se deduce, que prácticamente cualquier actuación tendrá efectos sobre el paisaje, dado lo genérico de la definición y todos los valores a respetar...
3. Principio de «continuidad» en la evaluación, seguimiento, revisión y modificación tanto del estado del paisaje como de los Instrumentos de paisaje
Otro papel fundamental del IET, será su labor como órgano de estudio y seguimiento constante de las incidencias sufridas en el paisaje. De este modo, se partirá del estudio del estado actual para analizar su conservación, transformación y evolución. Para este fin, el IET elaborará estudios con indicadores específicos y un informe cada 4 años que presentará ante el Parlamento de Galicia (art. 7).
A su vez, los instrumentos de paisaje, como elementos de gestión y ordenación del mismo, también serán objeto de este seguimiento por parte del IET, que, para el caso concreto de las Directrices, aprovechará el informe anterior (cada 4 años) para actualizar los indicadores de calidad paisajística recogidos en las mismas.
4. Instrumentos de paisaje
Se mantienen los recogidos en el art.8 de la Ley 7/2008, es decir, los Catálogos del paisaje, las Directrices de paisaje, los Estudios de impacto e integración paisajística y los Planes de acción del paisaje en áreas protegidas, regulándose de forma más completa y estableciendo sus funciones concretas.
Como novedad, se establece la posibilidad expresa de que, tanto los Catálogos como las Directrices puedan ser aprobados respecto a la totalidad del territorio gallego o a un ámbito territorial más restringido.
5. Principio de «prevalencia»
Como en otros ámbitos sectoriales, el art. 20.1 al regular la eficacia de las Directrices, señala que, las normas (no las Recomendaciones) que establezcan éstas, tienen carácter vinculante para los instrumentos de planificación territorial, sectorial y urbanística, los cuales deberán ajustarse a ellas, sin perjuicio del dispuesto en la legislación del patrimonio natural y de la biodiversidad al respecto de la prevalencia de los instrumentos de planificación de los espacios naturales protegidos.
6. Consulta paisajística (obligatoria) en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental de proyectos
Otra novedad procedimental es recogida por el art. 25.1, que indica que, el órgano ambiental consultará al IET en todos los proyectos que tengan que ser sometidos a evaluación de impacto ambiental ordinaria o simplificada de acuerdo con la normativa sobre evaluación ambiental. Es decir, la consulta es obligatoria, ya esté sometido el proyecto al procedimiento ordinario o al simplificado.
7. Carácter preceptivo de los estudios de impacto e integración paisajística
Según el art. 26, el estudio de impacto e integración paisajística sólo es preceptivo en la evaluación ambiental ordinaria regulada en los arts. 39 y siguientes de la Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental, estableciéndose la posibilidad de requerirlo en la evaluación simplificada, en la contestación a la consulta paisajística previa, en los siguientes casos:
- a) La actuación se realice en un espacio natural protegido.
- b) Los proyectos se sitúen en las áreas continuas de protección ambiental o mejora ambiental y paisajística del Plan de Ordenación del Litoral.
- c) La superficie afectada por el proyecto sea superior a 1 hectárea.
- d) El volumen de la edificación realizada sea superior a 1.500 m3.
- e) El proyecto se desarrolle en el área de protección o de amortiguación de un bien declarado de interés cultural.
También será preceptivo el estudio de impacto e integración paisajística, cuando así lo establezca el informe sobre usos y actividades del art. 43.
El art. 33.5 también señala como novedad, que los estudios tienen carácter vinculante, y así lo expresarán, en aquellos aspectos en los que el informe ponga expresamente de manifiesto que el proyecto vulnera, de ser el caso, determinaciones normativas de carácter vinculante establecidas por la legislación de protección del paisaje o por los instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje. En los demás aspectos, podrán adoptarse soluciones diferentes de las señaladas en los informes, siempre que quede justificada la congruencia de aquellas con la legislación de protección del paisaje y con los instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje.
8. Los estudios del paisaje urbano en los instrumentos de planeamiento urbanístico
Otra novedad es la recogida en el art. 36, con la figura del estudio del paisaje urbano, que es obligatorio y «superpuesto» al estudio de paisaje del art. 35, en los siguientes instrumentos de planeamiento urbanístico:
- a) Los planes generales de ordenación municipal, excepto cuando en el municipio no exista ningún núcleo urbano.
- b) Los planes parciales.
- c) Los planes especiales de reforma interior en suelo urbano no consolidado.
- d) Los planes especiales de protección referidos a núcleos urbanos.
La finalidad de los estudios del paisaje urbano es que, la ordenación que establezcan los instrumentos de planeamiento urbanístico sea congruente con el carácter urbano propio de cada núcleo, zona o barrio, con el objeto de preservar sus valores paisajísticos y contribuir a la mejora de la calidad de los espacios públicos.
9. Evaluación paisajística de usos y actividades
En los arts. 43 y siguiente se regula la figura del informe preceptivo del IET previo a la obtención de los distintos títulos habilitantes respecto a los usos y actividades en suelo rústico de especial protección paisajística, excepto las obras menores en las que la normativa sectorial no lo exija expresamente; y respecto a los usos y actividades calificados como compatibles por la normativa del Plan de ordenación del litoral de Galicia, excepto cuando se trate de actuaciones de reforma, ampliación o cambio de uso de edificaciones o construcciones existentes a la entrada en vigor del dicho plan.
En el caso de que una actuación se encuadre simultáneamente en los dos supuestos contemplados, el informe que se emita será único.
El informe podrá considerar inviable una determinada actuación, si no se aprecian alternativas de localización o de diseño que permitan asegurar la adecuación de aquella a la legislación de protección del paisaje, a los instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje y al Plan de ordenación del litoral.
La futura Ley en este apartado recoge una serie de actuaciones, que asimila a obras menores (si bien debemos tener en cuenta lo dispuesto en la normativa sectorial urbanística y de patrimonio):
- 1º. Las intervenciones sobre edificaciones existentes de carácter tradicional que no alteren su volumen exterior ni la disposición y tamaño de los huecos de las fachadas.
- 2º. La colocación de pequeños carteles informativos o de señalización, siempre que se ajusten la guías o modelos aprobados por el órgano o entidad competente.
- 3º. La realización de cerramientos de fincas mediante setos vegetales o vallados compuestos por postes e hilos de alambre.
- 4º. Las obras de mantenimiento o mejora de la red viaria, tales como pavimentación, apertura o limpieza de cunetas, realización de canalizaciones transversales e instalación de elementos de señalización o de seguridad.
- 5º. Los tendidos enterrados de redes de abastecimiento de agua, alcantarillas, electricidad, gas o telecomunicaciones, excepto cuando para su ejecución fueran precisos movimientos de tierras que superen el concepto de apertura de zanjas.
- 6º. Las actividades que se desarrollan al aire libre, sin necesidad de ninguna instalación, o con instalaciones desmontables y de mínima entidad, como las de ocio, deportivas, socioculturales, comerciales ambulantes, científicas, escolares y divulgativas.
10. El Consejo Asesor del Paisaje
Se crea el Consejo Asesor del Paisaje, como órgano colegiado de carácter técnico y de asesoramiento en materia da paisaje con funciones de colaboración y cooperación entre las distintas administraciones públicas, con competencia en el territorio para la promoción y desarrollo de políticas comunes, coordinadas y programadas, que puedan ter un impacto directo o indirecto en materia da paisaje en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia.
11. La Estrategia del Paisaje Gallego
Dentro de las políticas de paisaje, conviene destacar la Estrategia del Paisaje Gallego (art. 4), que corresponde al Consello de la Xunta de Galicia definir y aprobar como instrumento de planificación y coordinación de todas las actuaciones de los diferentes departamentos de la Administración General de la Comunidad Autónoma y de las entidades del sector público autonómico que redundan en la protección, gestión, ordenación y mejora del paisaje gallego.
Esta Estrategia incluirá objetivos y líneas operativas destinadas a la formación, divulgación y concienciación en materia de paisaje referidas a programas educativos, investigación e innovación y actividades de difusión y sensibilización (art. 49.1).
12. Evaluación paisajística de usos y actividades en áreas de especial interés paisajístico en municipios con planeamiento no adaptado a la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia (DT 3ª)
En este tipo de municipios, el informe del art. 43, será preceptivo y previo para los títulos habilitantes de los usos y actividades que se localicen en áreas de especial interés paisajístico delimitadas por el Catálogo de los paisajes de Galicia o en espacios de interés paisajístico delimitados por el Plan de ordenación del litoral de Galicia.
13. Anexos
Finalmente, se recoge un Anexo con definiciones muy útiles y prácticas, tomando como ejemplo el Anexo I del Decreto 143/2016, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia.
III. Conclusiones
En plena exposición pública del Proyecto de Decreto, como señalábamos, éste nace de forma extemporánea, transcurrida más de una década desde la publicación de la norma que desarrolla.
Si bien otros ámbitos sectoriales han tenido un desarrollo normativo sustantivo en los últimos años en Galicia (urbanismo, actividades económicas, patrimonio), el paisaje parece haber sido el gran olvidado, con la problemática de una Ley demasiado parca y la disgregación subsumida del ámbito paisajístico fundamentalmente en la normativa urbanística y de evaluación ambiental.
La tramitación del Reglamento era muy necesaria, ya que el tardío avance que supuso la aprobación de la Ley 7/2008, se quedó en eso, un mero avance, un primer paso sin continuación alguna, a pesar de la importancia del paisaje dentro de la actividad urbanística y de protección del medio ambiente, como así promulgan los artículos 45 y 46 de la CE.
Quedan patentes dos aspectos fundamentales en la nueva norma, como son la consolidación de la transversalidad del paisaje respecto a otros muchos ámbitos sectoriales y su incidencia en los mismos, con la consecuente necesidad de su estudio, seguimiento e imbricación en la tramitación de los distintos instrumentos de ordenación y gestión; como el aspecto público sustantivo del mismo, que requiere la participación y consulta pública efectiva de toda la ciudadanía, en aras de democratizar la toma de decisiones en un campo que nos afecta a todos.
Esperemos que la espera haya merecido la pena...