I. La importancia jurídica y las magnitudes económicas en juego en la Ley 39/2015
Las relaciones entre el ciudadano y la Administración Pública se configuran jurídicamente en la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que constituye uno de los pilares del Derecho administrativo español. La importancia de la Ley 39/2015 es innegable tanto desde el prisma de defensa de los derechos de los ciudadanos como desde un enfoque netamente económico. Así, y recordando la importancia de la Administración Electrónica —regulada en la Ley 39/2015— debe citarse que la Unión Europea calcula que la propuesta de reglamento para la creación de un portal digital único (1) habrá de suponer un ahorro de 11.000 millones de euros anuales para las empresas junto con un ahorro de 855.000 horas anuales para la ciudadanía europea. Fácil es comprender que en nuestro Ordenamiento Jurídico nos movemos en cifras de similar importancia.
II. El recurso de inconstitucionalidad promovido en el año 2016 contra la Ley 39/2015
La regulación de la Administración Electrónica en la Ley 39/2015 fue objeto de impugnación constitucional en el verano del 2016 —BOE núm. 184— por parte de los gobiernos de las Comunidades Autónomas de Canarias y Cataluña. Aquellos recursos se sustentaban en los dictámenes de los órganos consultivos respectivos de las Comunidades Autónomas; así el Dictamen 266/2016 de 9 de septiembre del Consejo Consultivo de Canarias (2) y el Dictamen 23/2015 de 17 de diciembre del Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya (3) .
III. La Sentencia del Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional acaba de pronunciarse resolviendo por Sentencia el recurso de la Comunidad de Cataluña. La Sentencia es tan reciente que todavía no ha sido publicada en el BOE. No obstante, dado que la materia tiene tanta importancia y transcendencia económica, la misma merece ser analizada inmediatamente para los lectores, que pueden consultar el avance de la Sentencia en la siguiente nota (4) previa a su publicación en el BOE.
La Sentencia que hoy se analiza viene a realizar una estimación parcial del recurso de inconstitucionalidad formulado. La misma se puede dividir en dos grandes bloques:
- a) El primero de ellos relativo a la Administración Electrónica y al procedimiento administrativo.
- b) El segundo relativo a la iniciativa legislativa y potestad reglamentaria.
Debe dejarse señalado que, al margen de consideraciones jurídicas e interesantes debates competenciales, la materia relativa a la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria es de naturaleza eminentemente formal y competencial, afectando en menor medida a los derechos de la ciudadanía y las empresas.
IV. La Administración Electrónica en la Sentencia del Tribunal Constitucional
1. Del modelo de apoderamiento común ante todas las Administraciones: Inconstitucionalidad
El Tribunal Constitucional declara nulo el artículo 6.4 comprensivo de los modelos de apoderamiento para empresas y ciudadanos a utilizar en todo el Estado confeccionados por el Ministerio de Hacienda.
La norma pretendía, en aras a los principios de eficacia y estandarización, un tratamiento homogéneo de los modelos a utilizar por los ciudadanos y las empresas, buscando que fueran comunes y generales para todos los organismos, tanto de la Administración General del Estado como de las Comunidades Autónomas y, también, para las miles de Entidades Locales, ya sean Ayuntamientos, Diputaciones o Cabildos.
Sin embargo el Tribunal Constitucional, de forma muy crítica con el Abogado del Estado, estima el argumento de la Comunidad Autónoma, al entender que se vulnera el principio de organización de las mismas y de las Entidades Locales, ya que «no habiendo ofrecido la Abogacía del Estado las razones que pudieran llegar a justificar que las competencias legislativas que habilita el art. 149.1.18 CE abarquen, por excepción, tareas de gestión o administración».
2. De los certificados electrónicos a utilizar en todo el territorio nacional: Constitucionalidad
El Tribunal Constitucional declara conforme a Derecho el artículo 9.3 en cuanto a los sistemas de identidad electrónica que pueden utilizar las empresas y la ciudadanía.
La Ley garantiza un tratamiento común a todos los ciudadanos al atribuirles el derecho a utilizar ante cualquier Administración pública los sistemas de identificación electrónica que haya admitido la Administración General del Estado
La queja de la Comunidad Autónoma residía en la regulación legal que establece que los ciudadanos y empresas pueden utilizar en sus trámites ante las Comunidades Autónomas los sistemas de identificación electrónicos aceptados por la Administración General del Estado que, salvo prueba en contrario, deberán servir para ante las restantes administraciones. Al parecer de la Comunidad Autónoma esta regulación atentaría contra el principio de autoorganización administrativa, ya que obligaría a las restantes administraciones a aceptar de los ciudadanos y de las empresas sistemas de certificación que habría impuesto la Administración General.
El Tribunal Constitucional desestima la cuestión recordando que la Ley garantiza un tratamiento común a todos los ciudadanos al atribuirles el derecho a utilizar ante cualquier Administración pública los sistemas de identificación electrónica que haya admitido la Administración General del Estado, lo que supone que la norma cumple una función típica de las normas de «procedimiento administrativo común» que no es sino «garantizar un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones Públicas» (STC 227/1988, FJ 27).
3. Del punto de acceso general electrónico: Constitucionalidad
El Tribunal Constitucional declara la conformidad a la Constitución de la regulación del punto de acceso general, no obstante es de significar que en este aspecto el Tribunal Constitucional desestima el motivo por razones formales, sin entrar a otras valoraciones, ya que la posible vulneración invocada por la Comunidad Autónoma podría derivar no de la Ley 39/2015 sino en su caso de normas infralegales y actuaciones administrativas que aprovecharan la indefinición normativa para configurar un punto de acceso general electrónico único para todas las Administraciones Públicas. Así las cosas el Tribunal Constitucional recuerda que «nuestro enjuiciamiento debe limitarse a las previsiones legales impugnadas», por lo que desestima el motivo.
4. De la incorporación de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros electrónicos de la Administración General. Interpretación constitucional
El Tribunal Constitucional declara conforme a derecho una interpretación concreta de la Disposición Adicional Segunda.
La Disposición Adicional Segunda impugnada pretendía una racionalización del sistema electrónico, recordando que las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse a las plataformas electrónicas del Estado y, para el caso de que no lo hicieren y optasen por desarrollar su propia plataforma, deberán justificar su no adhesión «en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera». Igualmente se señala en dicha adicional segunda que la justificación deberá realizarse «ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas».
La regulación fue impugnada en su totalidad por la Comunidad Autónoma, mereciendo significarse que se impugnaba tanto la necesidad de acreditar que se puede prestar el servicio de un modo más eficiente como la cuestión de que la acreditación de tal eficiencia se tuviese que realizar ante el Ministerio de Hacienda. El Tribunal Constitucional recuerda, en relación con la necesidad de acreditar la eficacia y eficiencia, que tal obligación es conforme a la Constitución y al Ordenamiento Jurídico, derivando no solamente de la regulación legal controvertida sino de la misma Constitución —artículos 31.2 y 135— y de la Ley Orgánica 2/2012.
La norma no habilita al Ministerio de Hacienda a realizar un control sobre la eficacia y eficiencia
Por el contrario, el Tribunal Constitucional sí estima —en sentido interpretativo— que la norma no habilita al Ministerio de Hacienda a realizar un control sobre esta justificación, sino que la misma es de exclusiva comunicación. Ello lleva a que el Tribunal Constitucional precise que si al Ministerio de Hacienda la justificación le pareciere incorrecta o en su caso incompleta, el único control sería el que en su caso pudieran ejercer los jueces y tribunales de la jurisdicción contenciosa, nunca el propio Ministerio de Hacienda.
5. De la publicación en el BOE de las notificaciones infructuosas. El Tribunal Constitucional vuelve a declarar conforme a la Constitución la obligación de efectuar notificaciones a los interesados exclusivamente en el BOE
La Comunidad Autónoma de Cataluña ya había presentado en su día un recurso de inconstitucionalidad contra la regulación del artículo 59.5 de la Ley 30/92 —hoy derogada por la Ley 39/2015—.
Aquel debate, idéntico al presente, versaba sobre la adecuación a la Constitución de la regulación que establece que cuando los interesados de un procedimiento sean desconocidos, o cuando se ignore el lugar de notificación, o cuando, en definitiva, la notificación no se hubiese podido practicar, la misma se realizará exclusivamente por anuncio publicado en el BOE.
La norma busca acabar con la disfuncionalidad legal previa, que hacía depender la notificación a los interesados de la publicación en cada uno de los boletines autonómicos, obligando a la ciudadanía y a las empresas a la incesante consulta de todos los boletines autonómicos.
El Tribunal Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse sobre la cuestión en su también muy reciente Sentencia 33/2018, de 12 de abril, BOE n. 124 de 22 de mayo de 2018 (5) , desestimando tal pretensión de inconstitucionalidad, por lo que en la actual Sentencia el Tribunal Constitucional se remite a aquella Sentencia para desestimar la impugnación formulada contra el artículo 44 y la disposición adicional tercera de la Ley 39/2015.
V. La participación en la iniciativa reglamentaria y legislativa en la Sentencia del Tribunal Constitucional
1. De la atribución de la competencia para la producción normativa: Inconstitucionalidad
El párrafo tercero del artículo 129.4 establece que las leyes pueden apoderar a «los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos», pero, en este caso, la habilitación «tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante» y «Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo».
El legislador estatal ordinario carece de competencia para distribuir poderes normativos entre las instituciones autonómicas
El tenor de la norma —y en ello estriba su inconstitucionalidad— impone la prohibición con carácter general de que el parlamento territorial (o el Gobierno autonómico, en su caso, cuando adopta normas con rango legal conforme a su Estatuto de Autonomía) confíe el desarrollo reglamentario de sus leyes (o, en su caso, de decretos legislativos y decretos-leyes) a las consejerías u órganos integrados en ellas, obligando a que tal desarrollo deba, como regla, conferirse directamente al Consejo de Gobierno. El Tribunal Constitucional recuerda que «Lo decisivo es que el legislador estatal ordinario carece de competencia para distribuir poderes normativos entre las instituciones autonómicas, en general, y para asignar, quitar, limitar o repartir la potestad reglamentaria en las Comunidades Autónomas, en particular».
Por ello la inconstitucionalidad queda limitada a los incisos «o Consejo de Gobierno respectivo» y «o de las consejerías del Gobierno». Expulsados estos incisos del ordenamiento jurídico, el párrafo tercero del art. 129.4 se refiere exclusivamente a la potestad reglamentaria en el ámbito estatal sin que, por tanto, pueda vulnerar ya la reserva estatutaria establecida en el art. 147.2 c) de la Constitución ni la potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas.
2. De la limitación a la introducción de trámites procedimentales adicionales: Constitucionalidad
La esencia de los artículos 1.2 y 129.4 persigue evitar la adición de trámites procedimentales superfluos y que suponen una carga para los ciudadanos y las empresas. Así, el artículo 1.2 denunciado señalaba textualmente que «Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar». Por su parte el artículo 129.4, párrafo segundo, establecía que: «Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta».
La Comunidad Autónoma impugnante ante el Tribunal Constitucional articulaba dos motivos de reproche. Por un lado entendía que los preceptos resultaban conformes en cuanto a la regulación del procedimiento administrativo, pero inconstitucionales si impusieran limitaciones a la elaboración de proyectos de reglamento y anteproyectos de ley de la Comunidad Autónoma de Cataluña y por otro lado afirmaba que la obligación de que la regulación sea mediante ley, limitando el juego del reglamento, invadiría la potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas.
En cuanto al primer aspecto el Tribunal Constitucional recuerda que la norma regula el procedimiento común, no nunca los proyectos de reglamento o anteproyecto de ley a que hace referencia la Comunidad Autónoma de Cataluña, por lo que desestima el submotivo. En lo que atiende a la fijación de reservas (impropias) de ley para ámbitos determinados el intérprete constitucional recuerda que no equivale a una regulación general del sistema autonómico de fuentes que invada necesariamente espacios reservados al Estatuto de Autonomía, por lo que también desestima el submotivo y con ello la impugnación.
3. De los principios de la buena regulación, de la evaluación normativa, de la adaptación de la normativa vigente a los principios de la buena regulación, de la planificación normativa y de la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos
La Ley 39/2015 introdujo, como gran novedad, una regulación sobre la elaboración y contenido de las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas. La exposición de motivos de la Ley recuerda que se pretende avanzar en la dirección de las llamadas better regulation y smart regulation de acuerdo con las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Precisamente para avanzar en estos aspectos la Ley afirma que «resulta esencial un adecuado análisis de impacto de las normas de forma continua, tanto ex ante como ex post, así como la participación de los ciudadanos y empresas en los procesos de elaboración normativa, pues sobre ellos recae el cumplimiento de las leyes».
Son precisamente estos novedosos artículos relativos a la participación en la iniciativa legislativa y reglamentaria los que son objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional.
El análisis de la Sentencia requiere deslindar claramente los dos grandes grupos en los que se puede dar la participación de la ciudadanía y las empresas: por un lado la iniciativa legislativa y por otro la reglamentaria.
La Ley 39/2015 introdujo, como gran novedad, una regulación sobre la elaboración y contenido de las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas
En lo que afecta a la elaboración de las normas de rango legal el Tribunal Constitucional declara que la regulación de los artículos 129, 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015 se aplican a las iniciativas de rango legal de las Comunidades Autónomas, y por ello invaden las competencias que estas tienen estatutariamente atribuidas en orden a organizarse y regular la elaboración de sus leyes. Por ello el Tribunal Constitucional estimar el recurso en ese punto y declara la inconstitucionalidad, recordando que tal declaración no acarrea la nulidad de los arts. 129, 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015 ya que dichos artículos se refieren también a las iniciativas legislativas del Gobierno nacional.
En cuanto a las normas reglamentarias el Tribunal Constitucional señala que los arts. 129, 130.1 y 130.2 de la Ley 39/2015 no regulan las fases del procedimiento administrativo de elaboración de normas ni siquiera establecen la estructura general del iter procedimental, ya que se limitan a recoger directrices a las que deben responder las políticas, cualquiera que sea su signo, de los diferentes niveles de gobierno. Por ello el Tribunal Constitucional declara que, a nivel reglamentario, pues ya hemos dejado dicho que a nivel legislativo son inaplicables a las Comunidades Autónomas, los artículos 129 y 130.2 son conformes al texto constitucional.
En lo que atiende la planificación normativa de los artículos 132 y 133 el Tribunal Constitucional señala que se trata de una regulación de carácter marcadamente formal o procedimental que desciende a cuestiones de detalle (periodicidad, contenido y lugar de publicación del plan normativo), y por lo tanto, y de acuerdo con la STC 91/2017, se declara que la regulación es inconstitucional al invadir las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas.
VI. Conclusiones
Tres son las conclusiones más trascendentales de la Sentencia del Tribunal Constitucional:
- a) En primer lugar, la constatación de que la novísima regulación de la Administración Electrónica es conforme a la Constitución, desplegándose como un elemento indispensable de los derechos de la ciudadanía y de las empresas.
- b) En segundo lugar, el recuerdo que la Sentencia establece en relación con la imposibilidad de que la Administración General del Estado pueda establecer controles sobre las Administraciones Autonómicas o Locales en el marco de la regulación del procedimiento administrativo.
- c) En tercer lugar, y aunque sea reiteración de la previa Sentencia del Tribunal Constitucional de 12 de abril de 2018, no puede dejar de señalarse la trascendencia para la ciudadanía y empresas de la declaración de constitucionalidad de la notificación edictal centralizada en el BOE.