1. ¿Qué norma permite expresamente la contratación de auditores privados en el mundo local?
El art. 34 del Real Decreto 424/2017, de 28 de abril bajo el título «colaboración en las actuaciones de auditoría pública ejecución de las actuaciones de auditoría pública», dispone:
1. A propuesta del órgano interventor, para la realización de las auditorías públicas las Entidades Locales podrán recabar la colaboración pública o privada en los términos señalados en los apartados siguientes.
Con el objeto de lograr el nivel de control efectivo mínimo previsto en el art. 4.3 de este Reglamento se consignarán en los presupuestos de las Entidades Locales las cuantías suficientes para responder a las necesidades de colaboración.
2. Para realizar las actuaciones de auditoría pública, las Entidades Locales podrán recabar la colaboración de otros órganos públicos y concertar los Convenios oportunos.
3. Asimismo, la Entidad Local podrá contratar para colaborar con el órgano interventor a firmas privadas de auditoría que deberán ajustarse a las instrucciones dictadas por el órgano interventor.
Los auditores serán contratados por un plazo máximo de dos años, prorrogable en los términos establecidos en la legislación de contratos del sector público, no pudiendo superarse los ocho años de realización de trabajos sobre una misma entidad a través de contrataciones sucesivas, incluidas sus correspondientes prórrogas, ni pudiendo a dichos efectos ser contratados para la realización de trabajos sobre una misma entidad hasta transcurridos dos años desde la finalización del período de ocho.
Las sociedades de auditoría o auditores de cuentas individuales concurrentes en relación con cada trabajo a adjudicar no podrán ser contratados cuando, en el mismo año o en el año anterior a aquel en que van a desarrollar su trabajo, hayan realizado o realicen otros trabajos para la entidad, sobre áreas o materias respecto de las cuales deba pronunciarse el auditor en su informe.
2. ¿Las competencias relacionadas con el control de fondos públicos no eran «irrenunciables»?
Efectivamente, el art. 92.3. de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local señala:
Corresponde exclusivamente a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración local el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales. Igualmente son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado a funcionarios de carrera, las que impliquen ejercicio de autoridad, y en general, aquellas que en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función.
Y, más concretamente, el art. 92 bis de dicha norma de bases al regular los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, dispone:
1. Son funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales, cuya responsabilidad administrativa está reservada a funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional:
- a) La de Secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo.
- b) El control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación.
3. ¿Cómo justifica el legislador de 2017 la contratación local de auditores privados?
La Exposición de Motivos del Real Decreto mencionado expresamente señala que «el Capítulo I del Título I regula los principios generales del ejercicio del control interno, entre los cuales cabe destacar la obligatoriedad de asegurar un modelo de control efectivo estableciéndose unos umbrales mínimos y sobre la base de un análisis de riesgos consistente con los objetivos que se pretendan conseguir y las prioridades establecidas para cada ejercicio.
A estos efectos, el modelo asegurará, con medios propios o externos, el control efectivo del cien por cien del presupuesto general consolidado del ejercicio en la modalidad de función interventora y, al menos, el ochenta por ciento mediante la aplicación de la modalidad de control financiero. Para éste último, en el transcurso de tres ejercicios consecutivos y con base en un análisis previo de riesgo, deberá haber alcanzado el cien por cien del presupuesto general consolidado».
4. ¿Exige expresamente el nuevo Real Decreto que se justifique la insuficiencia de medios para celebrar contratos de auditoría privados?
Este requisito ha desaparecido en la versión definitiva del Real Decreto que finalmente ha sido aprobado pero estaba en el proyecto. La referencia a la insuficiencia de medios queda ahora relegada a una mención en la E d M: «para la ejecución de las funciones de control financiero, en la modalidad de auditoría pública a propuesta del órgano interventor y en caso de insuficiencia de medios, mediante los oportunos convenios o contratos, podrán colaborar con las Entidades Locales otros órganos públicos o firmas privadas de auditoría».
No obstante, aunque su articulado no lo exija, lo menciona la E d M y lo exige el TRLCSP que va a ser la norma que deberá respetarse en la adjudicación de estos contratos de auditoría privada.
5. ¿Qué es exactamente la insuficiencia de medios?
Se trata de un concepto jurídico indeterminado que va a crear en este caso, igual que viene creando en la contratación pública en general, muchas inquietudes en los gestores y en los órganos de control interno y externo.
Cuando el órgano de contratación intenta justificar la insuficiencia de medios, ¿de qué medios estamos hablando? ¿De los medios del organismo autónomo local, fundación local o empresa pública local o de toda la entidad local? ¿Qué entendemos por insuficiente? Está claro que la ley deja, en este punto, al gestor un margen de discrecionalidad, que no de arbitrariedad, pero ello no significa que esta insuficiencia de medios no deba justificarse en el expediente. La justificación debe ser detallada y específica al caso concreto, no sirve el modelo-tipo de justificación de falta de medios que asiduamente se incorpora a los expedientes y, que en innumerables ocasiones ha puesto de manifiesto el Tribunal de Cuentas, hace ya más de 25 años.
6. Aún justificada la insuficiencia de medios, ¿estaría justificada la contratación de auditores privadas sin haber barajado otras opciones quizá más acordes con los principios de eficacia, eficiencia, estabilidad presupuestaria, buena gestión presupuestaria y sostenibilidad financiera en el uso de los recursos públicos locales?
En principio, parece que si atendemos a estos principios que están positivizados como normas en el Ordenamiento Jurídico vigente, parece que los órganos de contratación deberían motivar en el expediente la contratación la necesidad de acudir a auditores privados en lugar de solicitar asistencia de las Diputaciones Provinciales correspondientes o de la Comunidad Autónoma (art. 36.1.b LRBRL).
7. ¿Quién debe solicitar o proponer la contratación?
De acuerdo con el tenor literal del art. 34 del Real Decreto 424/2017, el expediente de contratación se iniciará a propuesta del interventor pero no debemos olvidar que el órgano de iniciación del expediente y de contratación será el Pleno o el Alcalde, según cuantías. No obstante, alabamos que el legislador haya otorgado al interventor local la llave de inicio para proponer la contratación de auditores privados y no la haya dejado en manos de los gestores.
8. ¿Qué normativa regularía estos contratos?
Como hemos señalado anteriormente, el TRLCSP o la nueva Ley de Contratos que se está tramitando en la actualidad en el Congreso y que parece será aprobada este verano, regulará este tipo de contratos de servicios. Ello significa que los órganos gestores deberían cumplir escrupulosamente con todos los requisitos y trámites que exige esta normativa en cuanto a determinación del objeto, adecuación del precio al precio de mercado, clasificación y solvencia, procedimientos de adjudicación, plazos, prórrogas, ejecución, etc.
9. ¿Cuál debería ser el objeto de estos contratos?
El art. 34.3 dispone que «asimismo, la Entidad Local podrá contratar para colaborar con el órgano interventor a firmas privadas de auditoría que deberán ajustarse a las instrucciones dictadas por el órgano interventor». Por lo tanto, la contratación de los auditores privados no puede suponer la suplantación de la figura del interventor local sino que la propia norma señala que su papel se circunscribe a «colaborar». Recordemos también que no puede ser objeto de contratos, los servicios que impliquen el ejercicio de autoridad inherente a los poderes públicos.
No obstante, los pliegos del expediente deberán delimitar con absoluta cautela el contenido de estos contratos, tal y como ya se puso de manifiesto por el Tribunal de Cuentas, en el Informe de Fiscalización de los contratos de asistencia técnica para la realización de auditorías en las entidades locales, ejercicios 2004, 2005 y 2006, aprobado el 29 de octubre de 2009.
10. ¿Qué requisitos debería contemplar los pliegos?
En el mencionado Informe de Fiscalización del Tribunal de Cuentas se señalaba expresamente:
El expediente de contratación deberá recoger las reglas concretas a las que deberá sujetarse la actividad auditora, expuestas por los órganos a los que está encomendada esta función. En consecuencia, desde un principio debe contener expresa referencia a las NASP vigentes, por exigencia legal, refiriendo el contenido que de acuerdo con las vigentes en cada momento sea necesario precisar.
En su caso, los pliegos, según se desprende de las NASP debieran recoger con precisión, al menos:
- • La sumisión en su ejecución a las NASP vigentes.
- • El Calendario de ejecución y Presupuesto de la Auditoría.
- • Los objetivos que la auditoría se propone y el tipo de auditoría que ha de realizarse.
- • El programa correspondiente a cada área en que se divida la auditoría, estableciéndose los procedimientos, controles y pruebas a realizar de cara a cumplir los correspondientes objetivos y como medio de control de su adecuada ejecución. O bien la necesidad de preparar este programa por el adjudicatario, de acuerdo con la previsión contenida en el art. 198 del RD 1098/2001, de 12 de octubre, Reglamento de la LCAP.
- • El régimen de los papeles de trabajo de acuerdo con las NASP y su expresa pertenencia a la entidad local contratante.
- • El régimen de pagos; de abonos a cuenta por operaciones preparatorias en su caso, y las garantías correspondientes; y de valoraciones y certificaciones parciales, si se considerara oportuno.
- • El tipo de relación con el órgano de dirección de la contratación y el régimen de supervisión de los trabajos.
- • Igualmente deberá precisarse los aspectos de forma y contenido que deberá presentar el documento en que se concretará el trabajo realizado, en los términos expuestos en la norma 6 de las NASP.
11. ¿Podría haber problemas en la ejecución de estos contratos?
Por supuesto, como en todo expediente contractual puede haber problemas en la ejecución de la prestación por parte del contratista. Así, se puso de manifiesto en el mencionado Informe del Tribunal de Cuentas. Puede ocurrir que el contratista incumpla plazos que son esenciales en la rendición de cuentas, que no realice un informe con el contenido contratado, que realice un informe con errores o contradicciones, etc…
En todos estos casos, el órgano de contratación debería exigir como a cualquier otro contratista, las pertinentes responsabilidades administrativas, penales y contables que pudieran derivarse de dichos incumplimientos.
12. ¿Cuáles son las consecuencias de que este sea un reglamento de mínimos?
En la Exposición de Motivos se señala que «el diseño del modelo respeta el principio de la autonomía local, en la medida en que se limita a establecer los estándares mínimos del régimen de control, por lo que corresponde a las distintas Corporaciones adaptar a su realidad los distintos instrumentos que se prevén, en función de los riesgos y de los medios disponibles. En este sentido, resulta particularmente novedosa la posibilidad de establecer mecanismos de colaboración o contratación orientados a lograr el mejor desempeño de la función, siempre con el objetivo último de garantizar el control efectivo de un porcentaje significativo de los recursos empleados».
Habría sido deseable que el Real Decreto hubiera regulado con más detalle algunos requisitos que deben cumplirse en la contratación de auditores privados ya que ello supone una novedad con importantes consecuencias. No obstante, es cierto que el art. 33 del Real Decreto, bajo el título «ejecución de las actuaciones de auditoría pública«, dispone que «las actuaciones de auditoría pública se someterán a las normas de auditoría del sector público aprobadas por la Intervención General de la Administración del Estado y a las normas técnicas que las desarrollen, en particular, en los aspectos relativos a la ejecución del trabajo, elaboración, contenido y presentación de los informes, y colaboración de otros auditores, así como aquellos otros aspectos que se consideren necesarios para asegurar la calidad y homogeneidad de los trabajos de auditoría pública».
13. ¿Cuál es la experiencia con relación a la celebración de estos contratos?
Ya hemos comentado que el Tribunal de Cuentas aprobó el Informe de fiscalización de los contratos de asistencia técnica para la realización de auditorías en las entidades locales, ejercicios 2004, 2005 y 2006, aprobado el 29 de octubre de 2009. En este Informe se ponen de manifiesto importantísimas irregularidades y deficiencias detectadas en contratos de auditores privados. Este Informe podría servir de guía para saber qué errores no deberían cometerse a la hora de celebrar estos contratos en el futuro.
Con relación a este Informe, la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, por Resolución de 7 de septiembre de 2011 (BOE, núm. 260, de 28 de octubre de 2011) señaló:
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 7 de septiembre de 2011, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización de los contratos de asistencia técnica para la realización de auditorías en las Entidades Locales, ejercicios 2004, 2005 y 2006, acuerda:
- 1. Instar al Gobierno a que lleve a cabo el estudio de posibles medidas que pudieran adoptarse en la organización administrativa de las Entidades Locales y que pudieran incorporar economías de escala en la prestación de los servicios públicos y facilitaran el control y seguimiento de su actividad y de su situación financiera.
- 2. Instar al Ministerio de Política Territorial y Administración Pública a que se dirija a las Comunidades Autónomas para que, en virtud de sus competencias, cubran las vacantes existentes en los puestos de funcionarios con habilitación de carácter estatal.
- 3. Trasladar el informe del Tribunal de Cuentas a las entidades municipalistas a fin de que recuerde a todos los responsables de las Entidades Locales cuál es el marco jurídico establecido en nuestro ordenamiento jurídico para la función del control de las entidades públicas y la necesidad de que cualquier colaboración que pudiera solicitarse a auditores privados habrá de estar adecuadamente justificada por carencia de medios propios y su contratación, ejecución y resultados supervisados y aceptados por el funcionario público de la entidad local que tiene atribuida la función de control de la misma.
14. ¿Están capacitados los auditores privados para «colaborar» en el control de los fondos públicos locales?
Los auditores privados están o pueden estar igual o mejor de capacitados que los interventores y/o auditores y letrados públicos. No obstante, no puede obviarse que las materias que serán objeto de su trabajo de auditoría son diferentes a las del mundo de la auditoría privada. Por ello, parece que sería necesaria no sólo una acreditación de su capacitación y solvencia en términos del TRLCSP o su inscripción en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas, sino que deberían poseer una capacitación específica en materia de control del sector público local, materia que por su especialidad requiere unos conocimientos muy específicos; más aún si lo que se va a hacer es una función de control.
15. ¿Puede ser positivo para el control de los fondos públicos la contratación de auditores privados?
Con independencia de que el nuevo Real Decreto lo regule de manera novedosa, la contratación de auditores privados a nivel local es ya una realidad en nuestro país pues se ha venido haciendo al amparo de la normativa de contratación del sector público.
La contratación de auditores privados estará justificada y será positiva para mejorar el control de los fondos públicos locales si se realiza con las cautelas mencionadas en las preguntas anteriores y teniendo presente los principios que deben regir la gestión pública responsable.